本章将研究专项债在不同阶段对马鞍山市经济发展发挥的促进作用，并结合专项债资金发行和使用过程中存在的问题，提出合理化政策建议。
专项债发行需关注的问题
有效项目储备不足，项目门槛高、申请程序烦琐等因素制约专项债资本金杠杆效应发挥
一是国债扩容后，各地或将优先满足国债项目需要，专项债项目储备压力加大。2023年我国增发了1万亿元国债，2024年发行超长期特别国债，国债扩容后各地本可以用于专项债的项目或将被分流至国债与特别国债项目，且在严监管基调下专项债项目储备及审批或更为审慎，将对项目储备产生一定压力。2024年上半年，马鞍山市新增专项债券的发行量同比下降34.1%。二是专项债项目市场化融资推进过程中仍存在诸多困难。2019年6月，国家出台《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》，允许将专项债资金用作符合条件的项目资本金，旨在通过专项债带动社会资金共同参与，扩大有效投资。但根据政策规定，将地方债资金作为资本金的项目要属于国家和地方在特定支持领域的重大项目，此类项目投资规模较大、周期较长，而且收益要求在覆盖专项债本息之外，还能够负担市场化融资成本，地方符合条件的项目不多。2024年上半年，马鞍山市29个专项债项目，目前未有项目与银行达成市场化融资意向。与此同时，银行机构参与意愿不高。专项债作为资本金的项目投资周期长、收益率较低，且市场化融资债务偿还不具有优先权，银行机构参与意愿较弱。
地方财力承压、政府债券资金使用和管理不规范，制约专项债推动经济增长效果
项目资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾突出。近年来，受经济下行压力大和减税降费因素影响，地方财政收入增长总体乏力。2024年上半年，马鞍山市地方公共预算收入同比仅增长1.4%，地方级税收收入同比下降9.7%。与此同时，基层财政保工资、保运转、保民生压力突出，难以腾挪资金进行政府投资。
地方自行试点债券偿还对土地出让收入依赖仍然较强，部分项目收益存在高估
在政策引导下，当前土储、棚改等房地产相关领域债券发行规模大幅压缩，债券发行主要向交通、民生等重大基础设施领域倾斜，但调查显示，当前偿债资金来源对土地收入依赖仍然较强。如辖内某县产业合作园建设项目计划总投资9.46亿元，经测算建设期及经营期还本付息总额为11.7亿元，且还款来源中，土地出让收入8.69亿元，占总收入的比重达44.9%。此外，地方自行试点项目基本在公益性事业领域，以租赁、媒体、医疗卫生及其他服务性收费等经营性收入为主，收益能力普遍不高。但出于债券发行需要，项目收益评估大多较为乐观，存在一定“高估”，甚至以财政补助作为预期收益的重要来源。
到期债务偿还压力较大，且对再融资债券高度依赖
随着近年来专项债快速扩容，地方还本付息压力持续加大。2023年，马鞍山市偿还到期债务本息86.44亿元，其中专项债还本付息55.03亿元、占比超六成。从偿债资金来源看，全市2023年偿还到期债务本金63.09亿元，其中，再融资债券60.85亿元，占比高达96.4%。过高的还本付息压力会挤压“三保”等基本支出，尤其在专项债项目收益难以还本付息时，地方政府可能通过拆借、挪用资金还本付息，在一定程度上影响地方财政可持续。
专项债发行对地方经济发展影响的政策建议
扩充项目融资渠道，充分发挥专项债杠杆效应
一是按照轻重缓急原则建立短期、中期和长期债券发行项目库，优先推出急需且收益满足条件的项目，同时加大向金融机构的推介力度，提高社会资本参与度。二是在中长期国民经济发展规划框架下，加强部门协作，增强财政、发改委等部门的联动协调，进一步优化专项债项目运作流程。三是进一步明确政府、项目和金融机构等各方的权责，做好收益切分，消除各方对收益分配和债务偿还的担忧。
加大立项审批和进度管理，提高专项债资金使用效率
一是严格专项债立项审批条件，要求各地对项目前期准备和工程建设期限予以合理评估，避免相关项目的盲目仓促申报。二是以专项债预算绩效管理结果为重要依据，充分结合地区融资需求、国家政策导向等，强化“资金跟着项目走”，精准聚焦资金投向。三是要求地方政府加强项目进度、资金落实、收益实现等信息的统计和披露，提高地方专项债资金使用效益的督促管理。
拓展项目收益来源，提高项目收益评估合理性
一是积极通过配套设施销售、广告租赁等方式，加大商业化运作力度，挖掘地方债券项目商业价值，拓展项目收益来源，降低对土地出让收入的依赖。二是增强项目收益评估方案的合理性，对于收益能力偏低的项目适度延长债券发行期限。三是加大对相关项目主体的督促和检查，提高资金平衡能力的长期规划。
加强资金开源节流，提升地方财政持续运转能力
一是加大产业结构升级力度，注重新税源的涵养培育，并加强存量资金盘活和国企利润上缴落实情况督促，促进地方综合财力稳定增长。二是继续进行财政支出结构优化调整，增强民生和重点工程、债务偿还资金保障力度，提高资金使用效率。三是加强库款保障水平、债务偿还能力监测，做好政府间转移支付资金的统筹调度，有效防范即期支付风险和中长期债务风险。(作者：朱先明 黄剑锋 丁梦 金雯 徐胜男 俞雅雯 夏静瑶)
