“十五五”时期，是我国即将迈入全面建成社会主义现代化强国和实现第二个百年奋斗目标的关键阶段。旅游业作为综合性强、关联度高的产业，既是国民经济和社会发展的重要组成部分，更日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业。在此背景下，需科学研判国内外发展环境变化和旅游业发展趋势，并明确未来一段时期的重点任务。
01、“十五五”时期我国旅游业发展环境判断
（一）国际形势更加严峻复杂
1. 世界经济复苏依然乏力。就经济增长而言，“十五五”时期，全球经济将处于国际金融危机后深度调整、新冠肺炎疫情后逐步恢复、不稳定性和不确定性因素明显增多的发展背景之中。面临多重挑战相互叠加的复杂格局，全球经济增长前景不甚乐观，增速可能会保持在2.6%-3.4%之间，恢复至疫情前平均水平仍有困难。世界银行数据显示，2025年后全球经济步入长期趋缓阶段，年均增长率或将持续低迷。国际货币基金组织预计，未来几年全球经济增速预计仍低于3.7%的历史平均水平，全球经济增长乏力且极为不稳定。若无适时的政策干预或技术创新，2030年世界经济增长率将继续放缓。
2. 全球经济格局加速调整。就经济格局而言，全球经济重心加速向中等收入国家转移，将进一步强化“东快西慢、南升北降”的区域发展格局。一方面，以中国、印度、东盟等为核心的亚太新兴市场释放活力；另一方面，美国和欧盟等发达经济体增速持续放缓。研究显示，至2035年，亚洲经济规模将超过欧美总和，全球经济地理格局将出现重大变化。总体来看，虽然发达经济体在体量方面仍然占优，但面临高失业、高赤字、高债务等问题；新兴市场和发展中国家虽面临经济调整压力，但发展潜力较大；相较而言，后者对世界经济的贡献更大。伴随新兴大国与守成大国之间博弈的加剧，全球供应链将会呈现更加明显的本土化、区域化、阵营化趋势，北美、欧盟以及亚洲三大经济圈“三足鼎立”格局进一步形成。
3. 全球治理形势更加严峻。当前和未来一段时期，世界百年未有之大变局加速演进，全球处于新的动荡变革期。在世界经济复苏乏力的背景下，大国之间的博弈关系更加复杂，各种民粹主义、单边主义、保护主义不断抬头，以国际组织、国际公约为代表的多边国际治理体系陷入困境。与之相伴，全球地缘冲突加剧，局部冲突和动荡频发，各类新旧全球问题持续恶化。综合而言，在未来相当长一段时期内，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字问题将愈发凸显，各种新的不稳定和不确定因素增加，全球治理形势更加严峻。
4. 全球人口老龄化趋势加剧。根据联合国发布的《2024年世界人口展望》，2030年全球80岁及以上的人数预计将达到2.65亿，超过1岁或以下婴儿人数。在大多数发达经济体和主要新兴市场，劳动力供应短缺的趋势还将持续加剧。到2030年，全球劳动力供应的增长率仅能达到0.3%，不足2020年之前十年平均水平的1/3。人口问题将导致全球劳动力市场紧缩、劳动力成本上升、劳动生产率增长放缓，并引发经济增长、全球投资等方面的挑战和变革。
5. 新一轮科技革命加速推进。新一轮科技革命向纵深推进，深刻影响经济发展、人类生活和全球格局。根据调查机构IDC的预测，到2028年全球数据量将增长至393.8（ZB），2024-2028年间生成的数据量约为过去5年生成数据总量的2.9倍，每秒产生数据量将从2023年的4.2拍字节（PB）增长至2028年的12.5PB。到2028年，37%的数据将会在云端直接产生，超过60%的数据会最终存储在云上。随着生成式人工智能的迭代升级，到2028年，超过75%的生成数据将分布在文本、图像、视频类型中，能满足未来一段时期各行业、企业、普通用户混合内容生成、处理和存储的需求，提供低延迟和高性能服务。
6. 全球旅游格局进一步调整。在全球经济增长趋势、经济格局、治理体系、人口结构和科技变革加速的背景下，全球旅游格局也将加快调整。一方面，全球旅游仍将长期保持“三足鼎立”的格局，欧洲和美洲地区进入成熟期，而亚太地区尤其是中国和印度等新兴经济体的快速增长，正在改变全球旅游的格局；另一方面，全球旅游经济“南北”格局将随经济比重变化而不断重构。随着发展中国家经济的快速发展，其旅游产业将逐步成熟，基础设施和服务质量将得到显著提升，并在全球旅游市场中扮演更加重要的角色，发达国家与发展中国家差异将持续缩小。
（二）我国发展进入关键阶段
“十五五”时期我国正处于加快推进基本实现社会主义现代化的关键阶段，一方面，面临经济发展跃迁、加快构建新发展格局、推动高质量发展、实现工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”以及全面实施高水平制度型开放的任务；另一方面，则要应对人口结构加速变化、城镇化率低速运行所带来的挑战。
1. 进入实现“2035年目标”的关键阶段。党的十九大提出，到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的发展目标。据测算，2020-2035年期间我国经济需达到3.87%的年均“综合经济增长率”才能确保实现这一目标，而“十五五”时期经济增速应努力高于上述均值，才能为“十六五”时期留下足够的空间。
2. 迈入“高收入组”国家的关键阶段。2022年，我国人均国民总收入为12850美元，属于世界银行所划分的“中等偏上收入组”，并处于相对靠前位置。2023年，因较高的全球平均通胀水平，世界银行大幅调高“高收入组”国家（或地区）的门槛值，因此，尽管我国人均GNI达到13400美元，但仍未能进入其中。综合考虑各方面因素，近年内我国人均GNI水平大概率将达到或超过该门槛值。也就是说，“十五五”时期是我国能否进入并保持在“高收入组”国家（或地区）行列的重要时期。
3. 进入全面实现高质量发展的关键阶段。近年来，我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，“十五五”时期正处于以动力变革转换增长动力、以效率变革优化经济结构、以质量变革转变发展方式的重要阶段。就构建现代化产业体系而言，国民经济产业体系亟需转向中高端主导，需通过发展新质生产力，促进传统产业的转型升级、持续壮大并培育战略性新兴产业和未来产业，需提高现代服务业的生产效率和发展质量，并使生产性服务业为实体经济提供更加高效的服务支持。就创新驱动发展而言，近年来我国研发人员总量和专利合作条约（PCT）国际专利申请量持续多年保持世界第一，“十五五”时期则面临进一步加快关键核心技术和前沿颠覆性技术攻坚、构建创新生态系统的重要任务。就绿色发展而言，在碳达峰碳中和工作进入实质性攻坚阶段后，如何构建绿色低碳循环经济体系、绿色低碳发展法制体系、推动社会经济发展的全面绿色转型亦是实现高质量发展的重要问题。
4. 进入人口结构加速调整的关键时期。“十五五”时期，我国总人口数量和劳动年龄人口数量进一步下降，老龄化、少子化趋势加强。到“十五五”时期末，我国人口总量将降至14亿以下；15-59岁劳动年龄人口将由2024年的62.2%降至2030年的60%以下。总体来看，“十五五”时期，我国60岁及以上老年人口总规模将突破3亿，在总人口中的占比将超过四分之一。值得关注的是，“未富先老”是我国老龄化社会的突出特征，而且我国的老龄化在区域间呈现城乡倒置、区域不均衡的矛盾，即经济增长越低的地区人口老龄化趋势越严峻。
5. 步入城镇化相对成熟的高位运行时期。经过多年发展，我国城镇化率已显著提升。国家统计局数据显示，2023年末我国常住人口城镇化率达到66.16%，“十四五”规划的预期目标（65%）得以提前实现。“十五五”时期，我国人口城镇化率将超过70%，并从此进入长时期高位城镇化水平阶段。总体来看，“十五五”时期我国城镇化将完成加速期，从而向成熟期过渡。在此过程中，城市化地区的人口集聚速率将明显放缓。
（三）旅游强国建设步伐加快
1. 旅游发展要求更加明确。为新时代旅游业的发展目标、功能定位、发展原则和建设路径提出了明确要求。
2. 旅游强国建设地位提升。建设旅游强国作为我国旅游业发展目标首次于2000年提出。原国家旅游局在编制“十五”计划时提出，到2020年将中国建成世界旅游强国。从强国建设的整体目标来看，我国在“十四五”规划中提出文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国、交通强国、贸易强国等一系列目标。在此基础上，党的二十大报告又提出航天强国、数字中国、农业强国、海洋强国等目标。习近平总书记对旅游工作的重要指示说明，旅游强国已经成为社会主义现代化强国建设的重要组成部分。“十五五”时期是加快建设中国社会主义现代化强国的关键时期，要从社会主义现代化强国出发，将旅游强国建设与文化强国、教育强国、科技强国等相配合，更好地发挥旅游业的综合功能。
3. 旅游发展目标更加多元。传统上，旅游业发展以扩大产业规模为主要目标，更注重产业规模、经济贡献、增长速度、国际占比等数量型指标。国家统计局数据显示，2023年全国旅游及相关产业增加值为54832亿元，占GDP比重为4.4%。这说明，我国旅游发展已有坚实基础，且在国民经济中的综合效益不断提升。“十五五”时期，要根据旅游强国建设的要求，更加关注旅游在促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设中的作用，特别是就业机会、区域协调发展、生态保护等方面的综合效益，因此需兼顾速度与质量、定量与定性、要素条件与发展结果等多维度指标。
4. 国际竞合关系更加复杂。在全球经济复苏乏力、国际旅行成本较高、地缘政治摩擦频繁等复杂环境下，国际旅游市场面临更大挑战，国家之间的旅游竞争愈发激烈。2024年，我国采取扩大免签范围、优化签证政策、优化支付环境、改善旅游公共服务、优化交通与通关服务等多方面措施，加大对外开放力度、提升入境旅游便利化水平。中国旅游研究院数据显示，2024年前三季度，入境游客约0.95亿人次，已恢复至2019年的九成以上，且未来发展预期乐观。与此同时，各国旅游业也处于快速恢复之中，亚太国家成为推动全球旅游增长的重要引擎。“十五五”时期，全球旅游分工将从双板块时代转向多板块时代，国家间的旅游竞争与合作关系也将变得更加复杂。
02、“十五五”时期我国旅游业发展趋势展望
（一）产业定位更加综合
旅游业的产业定位通常会伴随社会经济发展环境和旅游自身发展阶段变化而不断调整。改革开放以来，旅游业先后被定位为“国民经济新的增长点”“国民经济的重要产业”“国民经济战略性支柱产业和让人民群众更加满意的现代服务业”以及“新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”。“十五五”时期，旅游业将在服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴等方面发挥更加重要的作用。具体而言，一是在服务美好生活方面，围绕人民美好生活需要和大众精神追求，旅游业将更加关注需求的个性化、多元化、品质化特征，在提升城乡居民幸福感、获得感和安全感等方面发挥更大作用。二是在促进经济发展方面，旅游业不仅自身规模不断扩大，而且其关联效应和乘数效应更加凸显，在带动国民消费、推动产业融合、促进经济发展方面发挥更大作用。三是在构筑精神家园方面，文化和旅游进一步深度融合，文化元素和人文价值对旅游发展的赋能作用更加明显，旅游在满足人民文化需求、增强人民精神力量、促进社会文明程度提升等方面作用愈发凸显。四是在展示中国形象方面，旅游业的国际化水平和文化传播能力不断提升，旅游成为展示中国形象、传播中国声音的重要平台。五是在增进文明互鉴方面，旅游发展对促进不同文化相互理解、促进各类文明和谐共生、助力中国特色大国外交和“一国两制”事业发展发挥更加重要的作用。
（二）发展关系更加协调
旅游业综合性、关联性强，在发展中特别需要处理好政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全之间的关系。一是在统筹政府和市场方面，旅游业经历政府主导模式、市场化的政府主导模式，目前已进入政府和市场关系统筹发展新阶段。“十五五”时期，市场在资源配置中的决定性作用会更加突出，政府在制定规划、优化布局、提供公共服务等方面的职能也将得到加强。二是在供给和需求适配方面，供需动态平衡是产业发展和经济增长的关键，目前旅游需求已从“有没有”转向“好不好”，多样化、个性化、品质化特征凸显。“十五五”时期，旅游产品和服务多样化、品质化趋势明显，形成“需求牵引供给、供给创造需求”的高水平动态平衡。三是在保护与开发并举方面，旅游业作为资源节约型和环境友好型产业，在协调经济发展和生态文化保护方面具有独特优势。“十五五”时期，旅游资源保护与开发将形成更加良性的互动关系，旅游业在人地情感的联结、促进文化认同和民族自豪感、实现可持续发展发挥更大作用，同时也将进一步探索生态价值和文化价值的旅游转换路径。四是在统筹国内与国际方面，既要做强做优做大国内旅游市场，也要推进高水平对外开放，壮大中国的国际影响力与国际地位。五是在发展与安全并重方面，旅游业不仅关注微观层面的人身安全、财产安全，也更加关注宏观层面的经济安全、生态文化安全、数字安全等问题，在推动旅游业高质量发展的同时，将更加重视旅游安全管理，防范化解各类风险。
（三）旅游消费更加多元
随着居民收入水平的提高、科学技术的创新与消费观念的转变，旅游消费模式在“十五五”时期将发生显著变化，呈现出多元化、数智化、绿色化特征。一是消费服务和产品、消费场景和空间不断拓展。一方面，消费者对旅游产品的品质、个性化和体验性需求不断提升，个性化、定制化的旅游消费需求增加；另一方面，短途游、近郊游、微度假、乡村旅游等将成为市场的重要组成部分，形成更加多元泛旅游景区体系，网络直播、短视频、微短剧等新媒体形式对消费趋势的引领作用将日益显著，进一步推动旅游消费的轻量化发展。二是数字化技术将深入渗透到旅游消费领域，推动消费方式的深刻变革。在数字技术应用、数字基础设施建设、法律体系不断完善的过程中，数字化将成为旅游消费不可逆转的趋势。三是随着消费者对环保和可持续发展的关注度不断提高，共享经济和循环经济的理念将进一步影响消费行为，绿色消费将成为新的消费热点。
（四）文旅融合更加深度
自2018年文化和旅游部组建以来，文化和旅游在体制机制、产品业态、设施载体、公共服务、人才培养、对外推广等各个维度融合发展。在政策推动与市场需求的双重驱动下，文化和旅游融合正成为现代服务业的重要引擎。“十五五”时期，随着文化与旅游在更多形式、更深层次、更高水平上的相互作用，两者的融合发展将从资源要素的简单叠加过渡到要素有机结合与创新发展阶段。具体而言，一是将更加注重文化内涵的挖掘与呈现，创新文化遗产保护方式、文化创意产品开发模式以及文化体验活动运营模式，提供更具深度和广度的文化旅游产品。二是将推动产业融合发展，在文化和旅游融合的基础上，同时与工业、农业、教育、体育等产业深度互融，不断催生出更多的新业态，为旅游市场注入新的活力。三是文旅融合的治理体系与治理机制将更加完善，产业融合实践的纵深发展不断推动管理模式的持续创新，相关制度保障和法律保障框架也将进一步健全。
（五）产业体系更加现代
旅游产业的现代化发展内嵌于中国式现代化发展道路之中。“十五五”时期，旅游产业将加速向现代化转型。具体表现在以下四个方面。一是产业体系更加完整。围绕人民群众更加多样化、个性化、品质化的需求，旅游业将在传统“食住行游购娱”等要素的基础上不断发展与延伸，从而形成更加完备的产业体系和更加优化的产品供给。二是产业体系更加先进。先进的科学技术、管理方式和商业模式在旅游业得到更加广泛的应用，产业效率和服务效能得以全面提升。三是产业融合更加深入。伴随行业边界的渗透和要素流动的增强，旅游和其他产业的价值链进一步重构，从而实现新的价值创造，并形成更具竞争优势的价值链。四是产业体系更加安全。面对更加复杂多变的外部环境，旅游产业的韧性将不断增强，从而维持其健康运转和稳定发展。
（六）旅游投资更加精益
伴随我国城市化进程和房地产行业的发展，借助“大规模+大项目”的“旅游+地产”模式，一系列大规模旅游投资项目为大众旅游市场的发展奠定了基础。“十四五”时期，随着国土空间用途管制的强化、“多规合一”政策实施和旅游需求的多样化，“旅游+地产”模式面临挑战，旅游业的投资逻辑和商业模式正在发生深刻变革，并在“十五五”时期进一步得到强化。其具体表现在三个方面：一是项目投资小型化。为降低资金沉淀风险、更加灵活地适应需求变化，旅游投资将更多关注小型化、精品化项目，市场对“小而美”精品项目的正面反馈也将强化这一趋势。二是投资格局均衡化。随着基础设施的完善和交通便利性的提升，三线及以下“小机场”城市的旅游热度显著提升，“十五五”时期旅游投资将更关注一些具有特色资源的三四线城市、乡村地区、欠发达地区，下沉市场成为新的投资热点。三是旅游投资精细化。旅游投资将从规模扩张向质量提升转变，更加注重市场调研和需求分析、注重项目的精准定位和可持续发展、注重科技应用和创新，通过精益化管理提升投资效率和效益。
（七）旅游发展更加绿色
2020年，我国向世界宣布，力争实现二氧化碳排放2030年前达峰、2060年前中和的目标，2021年9月《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》对此目标进行了细化。绿水青山就是金山银山的理念指引、碳达峰碳中和战略的实施、数字中国建设带来的技术支持，将推动旅游业向资源节约型、环境友好型产业形态逐步转型。“十五五”时期，在供需两方面的共同推动下，旅游业将更加注重绿色化发展。一方面，消费者环保意识日益增强，绿色生活方式逐步兴起。在绿色消费需求的带动下，与绿色旅游有关的装备制造、技术应用、旅游产品、生态服务等将愈发受到市场欢迎；另一方面，绿色技术的开发和普及为旅游业的绿色发展提供支持，功能分区、环保建筑、生态厕所、生态步道、生态车辆、生态监测、清洁能源、节能设备等将得到更加广泛的采用。
（八）科技应用更加广泛
伴随经济数字化的加速转型以及消费者对个性化智能化旅游体验需求的不断增长，科技在旅游业的应用愈发广泛，并在“十五五”时期进一步加速。其主要体现在三个方面：一是科技成果广泛应用于旅游营销、遗产活化、旅游治理等各个环节。数字技术的广泛应用将解构旅游产业线性分工体系，将复杂需求解构为独立功能模块，表现为个性化、定制化服务，驱动旅游产品生产的模块化转型。与此同时，通过技术赋能，交通、住宿、餐饮、文化娱乐等行业能够实现资源共享与协同发展，推动旅游产业链从“链式”结构向“网状”结构转变。二是数字技术的应用将进一步打破空间距离和信息成本导致的供求错位，从而提高旅游产业效率。特别是在网络节点数量持续增长、海量数据信息不断积累的过程中，技术应用将催生新的资源配置机制，降低旅游企业和消费者的信息获取成本，从而充分发挥“梅特卡夫法则”下的乘数效应。三是数字技术等推动旅游消费升级更新，促进消费扩容提质。各类数字技术在旅游需求侧的深入渗透，不仅扩大了技术应用主体，而且提升了旅游者的消费能力，形成以旅游者需求为主导的价值共创模式。
（九）对外开放更加深化
面对全球不确定性的增强，我国正在推动更高 水平的对外开放，以满足国内高质量发展、国际经贸 规则与合作、新一代科技革命和产业变革的需要。“十五五”时期，旅游领域的对外开放将 进一步得到深化。一方面，入境旅游便利化程度将进 一步提升。近期，我国加大单方面免签、过境免签等方面的开放程度，面向入境游客的签证、入关、支付、交通、购票等服务便利化程度也显著提升。未来，在坚持 上述开放政策的基础上，还将加大国际航线、多语种服 务、国际散客服务、国际旅游营销等方面的工作力度。另 一方面，旅游国际交流更加广泛。我国将通过深化与周边 国家和地区的旅游合作，推动区域内的资源共享和市场联动，形成国际旅游合作网络，进一步发挥中国在全球旅游市场的重要作用。
03、“十五五”时期我国旅游业发展重点任务
（一）加快推进旅游强国建设
在新的时代背景下，旅游强国建设的提出角度和关注重点已发生显著变化。“十五五”时期，要制定符合“新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”这一产业新定位的发展规划、政策保障、统计指标和考核体系。要将旅游强国建设与文化强国、交通强国、科技强国、人才强国、数字强国、海洋强国等相配合，将旅游发展与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等同步布局。要在改革开放之初“适度超前”发展战略的基础上实施“适度领先”战略，使旅游整体发展水平适度领先于社会经济发展水平、旅游业年均增速适度领先于同时期国民经济增速、旅游经济发展质量适度领先于国民经济整体质量、中国在全球旅游格局中的地位适度领先于中国在全球经济格局中的地位。要将旅游发展重点从关注自身转向推动社会主义现代化强国建设，从关注单一经济产业属性转向经济产业与事业发展双重属性，从关注增长速度和产业规模转向实现高质量发展。
（二）明确三大市场发展侧重
国内旅游、入境旅游和出境旅游三大市场共同构成旅游发展的市场基础。与西方国家所不同的是：我国旅游业发端于入境旅游，而后发展国内旅游和出境旅游，并在“十三五”时期之后形成三大市场共同发展的格局。“十五五”时期，需将国内旅游作为中国旅游发展的主线，同时提升入境旅游品质、引导出境旅游秩序，以促进对外开放和文化交流。一是要把国内旅游放在首要位置。要进一步激发国内旅游消费潜力，从优化旅游消费环境、优化旅游产品结构、加大优质产品供给、创新消费业态和模式等方面着力。要加强与文化、体育、商业等领域的融合，拓展各种新的消费场景。二是要从提升国家文化软实力的角度大力发展入境旅游。要进一步优化单方面免签、互免签证、过境免签，完善支付、签证、通关、住宿、交通等入境旅游服务便利化政策和相关服务，以更大的开放力度振兴入境旅游市场。三是要从满足国民旅游需求、展示中国发展形象的角度，促进出境旅游的有序发展。要引导目的地国家或地区做好中国公民出境旅游的安全保障和专业服务。
（三）促进旅游消费扩容升级
扩大消费是未来一段时期国民经济的重要任务。要高度重视国内旅游消费对于促进经济增长和旅游业可持续发展的基础性作用。要制定面向中长期的中国国民旅游消费支持计划，通过优化消费环境、提升消费能力、培育消费倾向、提升消费幸福感、引导消费升级、保障消费权益等措施提升国民旅游消费水平；要不断优化假期制度的整体安排，出台有利于带薪休假制度落实的可操作性实施细则；要实施普惠性旅游发展计划，建立持续引导和补贴消费的制度性安排；可考虑由政府成立旅游幸福基金，通过发放旅游消费券、提供交通和住宿补贴等方式，降低旅游成本，激发消费热情；要打造高质量、多元化的旅游产品体系，满足不同游客群体的需求。
（四）构建现代旅游产业体系
现代旅游业体系是建设旅游强国的重要支撑，也是我国现代产业体系的重要组成部分。要更好发挥旅游业的适度领先和综合带动作用，就需要不断提升旅游产业的现代化水平。现代旅游业体系具有完整性、创新性、先进性、融合性等特征。“十五五”时期，要进一步完善旅游产业链条，根据消费形态的变化和产业发展的需要，不断强链补链延链；要推动旅游产业创新，从制度、政策、机制、资金、人才等方面引导和鼓励全行业创新；要深化相关产业融合，不断拓宽与文化、体育、农业、工业、交通、科技等产业的融合路径；要促进旅游产业升级，积极推动旅游创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，加快旅游产业结构向合理化、高级化发展。
（五）推动文旅深度融合发展
文化和旅游融合发展是一个系统工程。“十五五”时期，要坚持用文化的内涵塑造和丰富旅游，用旅游的方式传承和传播文化，进一步推动文化和旅游实现更大范围、更深层次、更高效率、更好效果的融合。要优化文旅融合的政策体系。要根据市场需求和产业发展的新趋势，持续完善政策支持，加强政策之间的协同性，形成政策合力，为文旅融合提供坚实的政策保障。要按照“有为政府、有效市场”的理念，推动文化体制改革向纵深挺进，进一步理顺宣传、文旅、广电、文资、新闻出版、电影管理、知识产权、文物保护等相关部门的职能，全面推动文化治理体系和治理能力的现代化。要从规划、项目、资金、人才等方面入手，破除不利于各类要素在文化领域和旅游领域之间市场化配置的体制性壁垒。要推进国有文化、旅游企业的混合所有制改革，充分发挥旅游企业集团、文化企业集团、文旅投资公司、产业基金等市场主体作用，促进文化和旅游在资源开发、产品设计、市场推广等环节的深度合作。
（六）形成创新驱动发展机制
旅游发展要实现从主要依赖于资源、土地、人力、资本等生产要素的大量投入，到主要依靠创新实现旅游全要素生产率提升的转变。既要加大对技术创新、产品创新的投入，也要注重通过理念创新、管理创新、流程创新等对现有资源再利用，通过创新内容利用、创新运营方式、创新营销思路等方式激活存量资产。要通过政策引导、税收减免、资金扶持、审批绿色通道等手段，降低创新门槛，优化创新环境，激发市场主体的创新活力，以市场需求为驱动，推动旅游设备和技术升级。要完善创新机制，促进产业部门、科研部门、政府部门、社会部门和旅游者的多螺旋创新结构的良性互动，培育和完善市场导向机制、政策支持机制、协同创新机制和反馈优化机制，构建产学研合作平台、旅游创新孵化器和国际合作平台等，推动跨行业、跨区域的合作和协同创新。
（七）实现旅游绿色低碳发展
推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键。长期以来，旅游业被认为是“无烟工业”“绿色产业”，大规模、高密度、跨地域、全链条的旅游消费行为所形成的碳排放尚未引起充分重视。“十五五”期间，要推进具有旅游产业特色的碳平衡交易制度建设，推动行业系统性汇碳、减碳，通过一业的绿色转型，拉动多业的协同共治，助力我国实现“双碳”目标。要探索旅游低碳转型的生态价值实现机制；加快绿色基础设施建设，优化旅游环保设施建设，推广可再生能源、节水技术和低碳交通系统；建立可持续的旅游供应链体系，推动绿色产品的采购和使用，确保旅游企业的运营符合生态标准；加强对生态敏感地区的保护，实施生态恢复项目，减少人类活动对自然环境的干扰；加大绿色技术研发和推广力度，推动大数据、物联网和人工智能技术在环保方面的应用；要开发更多低碳、生态友好的旅游产品，鼓励游客参与自然教育、生态保护等活动，倡导“无痕旅游”。
（八）塑造旅游业新质生产力
当前，人工智能、信息技术、移动互联网、云计算、大数据、物联网等新技术的突破和应用发展，为旅游带来了新的创新空间，并深刻改变着旅游业的产业形态。“十五五”期间，旅游业的发展更需加速培育和壮大新质生产力。要拓展技术应用场景，推动生产方式更新、商业模式换代、管理模式升级、业务流程再造、产品创新与形态创新，加速新技术、新能源、新理念等在旅游实践中的应用与推广。要充分发挥技术进步对新质生产力作用的放大效应，以创新驱动引领旅游业新质生产力发展的最新方向，加大旅游业创新的研发奖励和研发投入，鼓励研发旅游新技术、旅游新工艺、旅游新设备。要培养高素质的旅游科技人才，完善产学研合作机制，促进旅游科技项目的研发及其转化应用。要积极探索太空旅游、地心旅游、微观世界旅游，系统谋划人工智能、区块链、物联网以及虚拟现实、增强现实和混合现实等技术在旅游领域的应用。
（九）实现更高水平对外开放
旅游业的开放合作不仅是推动产业全球化发展的重要途径，更是促进文化交流、经济合作和可持续发展的桥梁。要加强同各国的发展战略和合作倡议对接，推动区域一体化与合作项目，设立和推广跨境旅游示范区、多边旅游合作项目、国际旅游线路，实现资源共享、市场联动和文化互通。要优化旅游领域投资环境，引导外商投资在业态投向和区域结构上的合理分布，提升利用外资水平，促进外商投资与中国旅游市场发展的共同发展。要发挥入境旅游“民间外交”的作用，持续优化入境旅游的消费环境和服务体系，重视入境游的产品创新与供给体系，打造一批具有国际影响力的旅游产品，提升中国旅游产业的国际竞争力和影响力。要完善国家旅游形象的塑造机制和推广方式，如发挥新媒体平台在文化交流和旅游营销中的重要功能，推进国际市场推广与文化交流，联合举办国际文化节庆、展览、艺术节等，面向全球市场推广我国旅游资源。
