山东省全域土地综合整治的发展历程、现实挑战与系统优化路径

一、引言

全域土地综合整治是破解城乡二元结构、优化国土空间格局、全面赋能乡村振兴的关键战略举措。山东省作为我国的经济和农业大省，其土地整治实践起步早、规模大、模式多，经历了从单一的耕地保护到促进城乡统筹，再到“土地整治+”多元融合的演进过程，积累了丰富的经验，也遭遇过深刻的教训。当前，在国家新政策指引下，山东省全域土地综合整治工作正步入规范重启与深化发展的新阶段。在此承前启后的关键时期，系统回顾其发展历程，客观剖析当前面临的挑战，并科学谋划未来优化路径，具有重要的理论与实践意义。本文旨在通过对山东实践的系统性总结与展望，为推进全域土地综合整治工作的高质量发展提供镜鉴。

二、山东省全域土地综合整治的发展历程

（一）早期探索阶段（2000-2010）：从耕地保护到城乡统筹的初步实践。

新世纪伊始，山东省以耕地占补平衡政策落实为切入点，系统推进采煤塌陷地复垦、基本农田示范县建设、农田整理和未利用地开发等重点工程。2000至2010年间，全省累计投入资金逾170亿元（其中国家投资67亿元），实施土地整理复垦开发总面积达1194万亩，新增农用地472万亩，其中耕地398万亩，连续十年实现耕地总量动态平衡目标。2006年，山东省作为全国首批城乡建设用地增减挂钩试点省份，承担了占全国总量35%的试点任务。截至2010年底，通过专项投入100多亿元，启动村庄改造项目近3000个，完成334个村庄改造，妥善安置居民6.2万余户，复垦耕地7.4万余亩，腾退建设用地指标近6万亩，为促进城乡统筹发展提供了坚实的要素保障。

（二）系统推进阶段（2010-2014）：土地综合整治体系的全面建设。

2010年8月，山东省政府出台《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》，标志着土地整治工作进入系统推进新阶段。该文件创新性地将土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩政策有机整合，确立田、水、路、林、村一体化综合整治模式，并提出到2020年完成1000万亩土地综合整治的总体目标，其中包括建设高标准基本农田800万亩，新增耕地60万亩以上。基于区域特色差异，山东省探索形成了城镇中心社区集聚型、整镇推进型、小流域治理型、交通沿线及重点景区环境提升型等多元化整治模式。2010-2012年，全省集中实施66个示范项目，累计整治土地340万亩，新增耕地20万亩。以新泰市西张庄镇为代表的典型案例，为资源型地区探索出采煤塌陷区综合治理与土地高效利用协同推进的创新路径。

（三）融合发展阶段（2014-2019）：“土地整治+”模式的创新拓展。

2014年起，山东省土地综合整治进入深度融合发展的新阶段，逐步构建起“土地整治+”的创新实践体系。在“土地整治+现代农业”方面，通过高标准农田建设和经营主体培育，显著提升农业综合效益。新泰市羊流镇惠美田园综合体引入社会资本实施综合整治，使农田复种指数从90%提升至120%，土地利用率提高26%，实现农民年增收568万元。“土地整治+美丽乡村”方面，临沂市莒南县四角岭村运用土地增减挂钩政策建设安置社区，户均节地0.5亩，净增耕地230亩，村民同意率达100%，实现人居环境和土地利用双提升。“土地整治+生态修复”领域，新泰市翟镇创新采用“农光互补”模式治理采煤沉陷区，修复沉陷地2.8万亩，建设近万座农业大棚，带动农户人均增收1.5万元。“土地整治+文化旅游”方面，威海市环翠区将废弃矿坑打造为华夏城景区，实现从“卖石头”到“卖风景”的转型；潍坊安丘市齐鲁酒地对4000亩矿坑进行生态修复，建成国家4A级旅游景区，累计接待游客超1200万人次。这一阶段的创新实践，标志着山东省土地整治从单一目标向多元融合发展的成功转型。

（四）调整反思阶段（2019-2024）：实践困境与政策优化。

2019年以来，自然资源部贯彻落实习近平总书记重要指示精神，在全国部署开展全域土地综合整治试点。截至2024年，全国25个省份实施试点项目1500余个，投入资金6700多亿元，完成整治规模720多万亩，新增耕地66万亩，减少建设用地16万亩，取得了显著的综合效益。实践表明，全域土地综合整治已成为吸引社会投资、推动乡村产业升级、促进经济增长的有效载体。同期，山东省受“合村并居”社会舆情影响，加之社会资本参与土地整治领域管理失序，整体工作陷入停滞甚至局部倒退。相关部门主要精力被迫投入问题整改，土地整治中介市场遭遇近三十年来最严峻挑战，大量从业单位转行或倒闭，专业技术人才严重流失。这些问题暴露出深层次矛盾：政策设计层面对农民意愿尊重不足、社会资本监管机制不健全；执行管理层面存在工作方法简单化、程序不规范、土地财政依赖度过高等问题。学界和媒体的持续关注，推动山东省对土地整治理念、政策与方法开展全面反思，为后续工作转向高质量发展奠定了重要基础。

（五）重新启动阶段（2024-2025）：全域土地综合整治的新阶段。

2024年，国家层面密集出台新政策指引全域土地综合整治工作。8月发布的《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》强调“站稳人民立场，尊重群众意愿”；12月印发的《全域土地综合整治实施指南（试行）》明确要求“坚决杜绝‘刮风’搞运动”。2025年4月，《山东省全域土地综合整治实施管理办法》正式实施，配套的并联审查工作要点于5月起同步施行，标志着山东省土地整治工作进入规范重启、系统推进的新时期。

三、现实挑战与系统优化路径分析

山东省全域土地综合整治工作的重新启动，标志着此项工作进入了政策重塑与规范深化的新阶段。新一轮整治工作在顶层设计加持下展现出积极态势，为破解城乡二元结构、促进区域协调发展、全面赋能乡村振兴提供了至关重要的战略平台。然而，从早期实践与重启初期的迹象来看，其推进过程依然面临一系列深层次的系统性挑战，亟待构建与之匹配的系统化优化路径。

（一）科学选址与精准指导。

 1.挑战表征：全域土地综合整治是针对耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态质量退化等复合性问题的系统解决方案。其成功实施高度依赖区域资源禀赋、产业基础、区位条件、文化特色、治理能力与群众意愿等多重因素。当前缺乏科学透明的选址标准和分级指导意见，导致部分地区盲目推进，带来资源错配和实施风险。

2.  优化路径：

（1）制定科学选址标准：亟需出台《山东省全域土地综合整治项目选址指引》，建立涵盖资源环境承载力、经济发展潜力、社会接受度、文化特色与生态安全等多维度的综合评价指标体系。在此基础上，实施项目库动态管理和准入清单制度，确保项目“落在该落的地方”。

（2）实施分级分类指导：针对鲁东、鲁中、鲁西等不同地域类型，以及城郊融合、农业发展、生态保护等不同功能区，制定差异化的整治目标、重点任务和技术规范，避免“一刀切”，鼓励地方探索符合自身特色的实施模式。

（二）示范引领与能力建设。

1.  挑战表征：省市层面在标杆树立、模式总结、标准输出方面的示范引领作用尚未充分发挥，部分基层单位因缺乏可复制的成功经验而出现“一哄而上”的运动式倾向，或因理解偏差导致政策执行走样。

2.  优化路径：

（1）打造多层次示范网络：应在全省东、中、西部遴选具有代表性的县（市、区），集中资源打造一批省级标杆项目。同时，鼓励各市设立市级示范点，形成“省引领、市跟进”的梯次示范体系，并及时总结推广不同场景下的成功经验与典型案例。

（2）加强系统性能力建设：将对基层干部、规划技术人员、村级组织负责人的培训常态化、系统化。培训内容应超越政策解读，涵盖规划方法、群众工作、产业运营、投融资模式等实操技能，全面提升其对全域整治内涵的理解与执行能力。

（三）县域统筹与规划整合。

1.  挑战表征：

县域作为关键实施层级，在整体布局、任务整合、时序安排等方面往往缺乏系统谋划，难以有效衔接国土空间、农业农村、生态环保、产业发展等各类专项规划，导致整治工作呈现“碎片化”。

2.  优化路径：

（1）强化县域主体责任与统筹机制：明确县级党委政府为第一责任主体，建立由主要领导负责的跨部门领导小组，赋予其在规划整合和资源配置上的充分权限。

（2）推动“多规合一”的实施方案编制：必须以国土空间规划为基础，深度融合各类专项规划，编制一本目标统一、边界清晰、任务协同的县域全域土地综合整治实施方案。

（3）建立项目与资金整合平台：在县域层面设立实体化或虚拟化的整合平台，统筹高标准农田建设、农村人居环境整治、流域治理、产业园区建设等各类涉农项目和资金，确保整治工作在空间和时间上的协同推进，形成合力。

（四）政策集成与资金整合。

1.挑战表征：

部门间政策协同不足，资金渠道分散，存在“政策空转”和“撒胡椒面”现象。行政推动中过度依赖“工程量”考核，对社会资本吸引力不足，且易导致地方政府忽视长远综合效益。

2.  优化路径：

（1）打破政策与部门壁垒：建立由自然资源部门牵头，发改、财政、农业农村、生态环境等部门协同联动的联席会议制度，推动政策“打包集成”，在项目审批、资金使用、监管考核上实现信息共享和统一协调。

（2）构建多元化投融资格局：在保障政府投入基础上，积极创新金融产品。鼓励社会资本通过F+EPC+O（融资+设计采购施工+运营）、EPC+O（设计采购施工+运营）、EOD（生态环境导向的开发）等模式全程参与。探索设立省级全域整治专项基金，构建“上级资金+专项债+社会资本+金融信贷”的多元投入机制。

（3）转变行政考核导向：建立以群众满意度、生态改善度、产业增值度和文化传承度为核心的综合绩效评价体系，从考核“干了多少”转向考核“干得多好”，引导地方政府注重长效机制构建和综合效益提升。

（五）产业融合与持续发展。

1.  挑战表征：山东目前申报的全域土地综合整治子项目间多为简单“物理叠加”而非“化学融合”，产业导入与地方资源禀赋脱节，产业链条短，增值收益外流。普遍存在“重建轻管”问题，缺乏长效运营机制，难以培育根植本地的产业生态和内生发展动力。

2.  优化路径：

（1）强化“化学融合”式项目设计：在项目策划阶段，即要求子项目之间必须建立功能、生态和产业上的内在关联性，鼓励采用“土地整治+特色产业+乡村旅游+生态康养”等复合型融合模式，实现效益倍增。  

（2）建立根植本土的产业导入与利益联结机制：产业导入前必须进行充分的市场调研和资源匹配度分析。优先支持能够延长产业链、让农民更多分享增值收益的产业项目。建立村集体和农民全过程参与决策、建设、运营和利益分配的有效机制。

（3）健全全生命周期管护运营机制：在项目设计中即明确整治后各类设施和资产的管护主体、责任和资金来源。积极探索引入专业运营机构，推动项目从“建设导向”转向“运营导向”，确保项目能够持续发挥效益，避免“重建轻管”。

（六）多方共治与边界划分。

（1） 挑战表征：权责利边界模糊，协同共治格局难形成。全域土地综合整治涉及地方政府、村集体经济组织、村民与社会资本等多方主体，但在实践中，“谁受益，谁投资；谁投资，谁实施”的权责利对等原则未能充分体现。地方政府存在“越位”“缺位”现象，或行政包揽过度，或监管服务不足；村集体经济组织主体地位虚化，协调能力和利益代表作用发挥不充分；村民的知情权、参与权、监督权和收益权保障不足，其最重要的土地权益和劳动力投入未能获得足额回报；社会资本则因投资边界与回报机制不明，倾向于短期工程套利，缺乏长期运营产业的动力，甚至存在侵害农民利益的风险。各方职责交叉与空白并存，导致项目实施合力不足，公共利益与市场主体利益均可能受损。

2.  优化路径：

（1）明晰主体边界，构建“共建共治共享”机制。必须依据“谁受益、谁投资；谁投资、谁实施”的原则，精准界定各方角色与责任，形成有效制衡、权责清晰、互利共赢的治理结构。

（2）精准定位政府角色，强化监管与服务：地方政府应从“台前主角”退居“幕后主导”，其投资应聚焦于市场失灵的公共领域（如全域规划、骨干基础设施、生态修复），其职责核心在于制定规则、加强监管、提供公共服务。需建立跨部门协同机制，为社会资本和村集体提供清晰的“政策包”与“负面清单”，并建立以群众满意度、生态改善度和产业增值度为核心的综合绩效评价体系，从根本上扭转“唯指标论”和“运动式推进”的倾向。

（3）赋能村集体经济组织，筑牢利益联结纽带：强化村集体作为土地所有者代表和集体资产管理者的地位。通过系统性培训提升其项目管理与市场谈判能力，支持其以土地股份合作社等形式整合资源，代表村民与社会资本进行对等谈判。确保其在项目全过程中参与决策，并在收益分配中占据有利地位。

（4）保障村民主体地位，健全参与与收益机制：全面推行项目公示和村民议事制度，关键环节如项目立项须经村民会议三分之二以上成员或村民代表同意。建立“保底收益+按股分红+劳务收入”的多元利益分配模式，确保农民以其土地权益和劳动投入分享产业增值收益，实现从“被动参与者”到“积极主导者和主要受益者”的转变。

（5）规范引导社会资本，创新合作与回报模式：明确社会资本的投资与实施边界在于有清晰盈利模式的领域。鼓励其通过 F+EPC+O（投融资+设计采购施工+运营）、EOD（生态环境导向的开发） 等模式，从“工程商”向“运营商”转型。政府需提供稳定的政策预期，在保障其通过产业运营获得长期合理回报的同时，建立严格的遴选、履约和退出监管机制，防范各类风险。

四、结论与展望

山东省全域土地综合整治的历程，是一部从单一目标到多元融合、从规模扩张到质量并重、从遭遇挫折到规范重启的演进史，为国家层面的政策制定与地方实践提供了宝贵的“齐鲁样本”与经验镜鉴。

新阶段的山东全域土地综合整治工作，正站在全新的历史起点。它拥有更为完善的国家政策框架作为指引，也背负着对过去实践困境进行深刻反思后所形成的共识。未来工作的成功，关键在于能否实现从理念到行动的全面革新。必须正确处理政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府在统筹协调、政策引导与监管服务中的职能；必须坚定不移地站稳人民立场，将尊重农民意愿、保障农民权益贯穿于整治全过程；必须矢志不渝地坚持系统观念，打破行政、政策和要素壁垒，推动全域层面的深层次整合；必须持之以恒地强化运营思维，将培育内生动力和建立长效机制作为项目成败的最终衡量标准。通过在上述六大关键路径上系统施策、精准发力，山东省全域土地综合整治必将能超越子项目简单堆叠的“物理叠加”，实现区域系统优化的“化学融合”，并构建起多元主体协同共治的良性生态，从而从当前的“规范重启”稳步走向未来的“高质量深化”，真正锻造成为驱动山东乡村全面振兴、生态文明建设和城乡融合发展的强大引擎。