全域土地综合整治作为实施乡村振兴战略、优化国土空间开发格局的重要抓手，在实践中面临着多元主体权责利边界模糊、协同共治格局难形成的挑战。这种工作边界不清的状况严重制约了项目综合效益的可持续性。因此，科学界定各方工作边界，构建"共建共治共享"的治理机制，成为保障全域土地综合整治行稳致远的关键举措。
一、工作边界定位不清导致协同失灵
全域土地综合整治作为一个涉及多元主体的复杂系统工程，其推进成效高度依赖于各方工作角色的精准定位与协同配合。
（一）各参与主体角色定位存在的主要问题
从实践来看，各参与主体在角色定位方面存在明显问题。
上级主管部门的核心职能在于提供顶层设计与政策支持，但"一刀切"的考核指标与繁琐的审批程序，时常忽略地方实际，迫使基层陷入"唯指标论"与"运动式整治"的困境。
地方政府既是推动者，也是监管者，但在现实工作中，既存在"越位"，也存在"缺位"。其"越位"表现为以行政手段过度干预市场领域；而其"缺位"则体现在投资不足，子项目整合不力，规则制定、过程监管与公共服务供给不足。
其他参与主体同样面临角色定位不清的困扰。金融机构作为重要的资本供给方，存在部分支持缺位现象。金融机构具有风险规避属性，其资金往往倾向于短期、低风险的工程类项目，而对需长期培育的产业运营项目支持不足，导致经营性项目面临融资瓶颈。村集体本应作为土地权益的代表和利益联结的枢纽，但因其主体地位虚化弱化，在项目管理与市场谈判中能力不足、话语权弱，难以有效维护集体与村民的核心利益。农民本应是土地的真正主人和整治成果的主要承载者，其支持是项目成功的基石。然而，当其知情权、参与权与收益权保障不足时，部分村民可能因不信任而产生抵触情绪，更多村民则被动边缘化，从"参与者"异化为"旁观者"甚至沦为“抵触者”。社会资本能够带来技术、管理和市场活力，但在投资边界与回报机制不明时，其天然倾向于寻求短期工程套利，缺乏进行长期产业运营的内在动力。
（二）工作边界不清带来的负面影响
各方行为失范的根源在于"工作边界"的模糊。这种模糊使得"谁受益、谁投资、谁实施"的权责利对等原则无法落地，最终导致两大负面影响：一是公共利益受损，公共产品的供给质量和效率难以保证；二是市场主体利益受损，投资预期不稳定，长期发展动力不足。这两方面的影响相互交织，形成恶性循环，严重制约了全域土地综合整治的可持续发展。
二、明晰工作边界推动多元共治
破解当前困境，必须坚持受益与投资对等的原则，以工作边界的精准划分为核心突破口，系统性重构权责清晰、激励相容的治理架构。
（一）精准划分工作边界明确权责空间
清晰的工作边界是理顺各方权责关系的基石。首先需要明确政府和市场的工作边界，将政府的工作边界严格限定于基础性、公益性领域，包括全域规划、生态修复、骨干基础设施与公共服务等。政府的核心职责是当好规划师和裁判员，做好公益性、基础性子项目投资和实施监管，并为产业发展赋能。相应地，市场的工作边界则在于所有经营性领域。社会资本与村集体要当好践行者和运动员，根据政府制定的规则，做好经营性子项目投资、实施和运营等工作。
在投资实施边界划分上，务必要明确公益性、基础性子项目由政府财政投入为主，资金来源为上级转移支付、地方债券等公共资金。经营性子项目则由社会资本、村集体等市场主体投资并实施，其回报完全源自市场经营收益。在项目实施过程中，社会资本、村集体要享有充分的投资自主权与经营自主权，政府应当避免不当干预。这种划分既确保了公共产品的有效供给，又充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用。
（二）系统定位角色构建协同网络
在明确的工作边界框架下，需要系统性地重新定位各参与方的职能与责任。上级部门应当从过程管控转向目标管理，建立以"群众满意度、生态改善度、产业增值度"为核心的综合绩效评价体系。地方政府则需要强化规制与服务职能，将工作重点放在保障公共产品投资、制定规则与负面清单、实施全过程监管、优化营商环境等方面。
对于其他参与主体，也要有明确的角色定位。金融机构应当提供精准赋能，针对政府投资项目提供政策性金融支持，针对经营性项目创新金融产品，拓展农村资产抵押质押范围。村集体需要通过系统性赋能，提升资源整合、市场谈判与资产管理能力，支持其作为集体资产代表投资并实施适宜的经营性项目。要健全村民全过程参与机制，通过项目公示、民主议事等制度保障其知情权、参与权和监督权，建立"保底收益+按股分红+劳务收入"的多元收益分配模式。社会资本则要聚焦长期运营，通过市场化运作实现可持续发展，政府要建立严格的准入、履约和退出监管机制。
三、构建项目实施新格局保障整治成效
全域土地综合整治的健康发展，本质上是一场深刻的治理变革。以工作边界的科学划分作为项目实施的基础，明确"政府管公益、市场营经营"的权责规则，是激发各方内生动力、化解协同困境的前提。
通过系统性地重塑多元主体的角色互动关系，构建"政府主导不缺位、市场发力不越界、集体有力不虚化、农民受益有保障"的共建共治共享新格局，能够有效解决当前工作中存在的边界模糊问题。这种新格局既尊重市场规律，又保障公共利益；既发挥政府作用，又激活市场主体；既强化集体功能，又保障农民权益，形成推动全域土地综合整治健康发展的强大合力。
最终，这种基于明晰工作边界的多元共治机制，将确保全域土地综合整治这项系统工程真正服务于乡村的全面振兴与可持续发展，走出一条具有中国特色的乡村善治之路。
中机院深耕研究与规划领域近 20 年，聚焦全域土地综合整治核心业务，提供全链条专业咨询服务。业务涵盖全域土地综合整治专项规划、项目策划与申报、实施方案编制，以及跨区域流转指标运作等核心板块，同时联动乡村振兴战略落地，为客户量身定制涵盖土地整治与乡村发展的一体化解决方案，全方位满足全域土地综合利用相关需求。
