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地区产业发展规划中重点产业如何选择?

来源:中机院时间:2021-04-27 点击:8001

产业发展规划在全面分析发展基础、比较优势、发展瓶颈、承载能力的基础上，确立区域产业发展战略，侧重梳理产业发展重点任务，提出产业空间布局优化方案，明确产业规划推进实施的策略等内容研究。

　　在对产业规划框架分析基础上，重点探讨新时代地区重点产业确定、产业选择遵循的主要原则和选择的一般方案。

　　产业发展规划在全面分析发展基础、比较优势、发展瓶颈、承载能力的基础上，确立区域产业发展战略，侧重梳理产业发展重点任务，提出产业空间布局优化方案，明确产业规划推进实施的策略等内容研究。在新时代国家规划管理体制改革的背景下，作为重要专项规划的产业发展规划，在国民经济和社会发展规划体系、国土空间规划体系中均占有重要地位.长期以来，咨询机构从业者和科研机构人员往往以项目代替学科，以案例代替教材，尽管为地方经济社会管理服务，编制完成大量的规划，但总体缺乏对产业规划一般理论的提炼和总结，致使产业发展规划编制的基础理论严重落后于社会实践需求，进而造成地区产业发展规划缺乏规范性，规划编制依据不充分、基础分析不足、规划随意性大、可操作性差、落实困难等诸多问题。

　　针对以上问题，虽然国内一些学者针对产业发展规划内容、规划思路等要求做出了一定研究，但由于受到时代背景、调控机制、规划分析的数据基础等多种制约，仍没有建立系统的地区产业发展规划内容框架.关于大连市的相应研究更多侧重于开发战略与区划协调分析、科技服务业发展以及空港物流加工区规划等问题分析。目前，关于产业发展规划的基础分析、发展战略确定、重点产业优化选择、空间布局优化等具体问题的理性研究相对较为缺乏。本文从新时代背景出发，在总结提出现代产业发展规划的内容、框架基础上，分析内部联系基本规范，重点围绕产业发展规划中产业选择这一核心问题，以大连市为例进行理论与实践结合研究。研究理论框架对科学合理选择重点产业具有普遍的借鉴意义，提出的实证结论可为编制大连市产业发展规划提供参考。

　　1、产业发展规划内容框架
　　产业发展规划在规划体系中处于重要地位，是区域发展重要的推动力量之一。产业发展规划涉及内容相对较为明确，在充分分析产业发展背景基础上，合理确定区域产业发展总体战略，重点分析发展任务，同时落实空间载体，进行优化布局，并提出产业发展推进策略(见图1)。

图１产业发展规划框架

产业发展规划的核心内容是确定地区产业发展战略，包括规划期内产业发展的指导思想、发展原则、战略目标、总体格局及发展路径等。指导思想是产业发展规划的“灵魂”，一般运用高度概括性的规划语言，精练的概述，是区域发展的总纲和基本思路，是发展依据、发展理念、发展手段、发展路径、发展目标的组合描述。发展原则是对指导思想的补充，突出发展过程中的基本“底线”概括。发展目标具有定性表述和定量指标体系列表，是规划实施监督的重点考核依据。战略布局则包括地区总体产业功能定位、产业发展格局。

重点任务是产业规划的具体抓手，是发展战略的实施过程体现，主要围绕重点产业相关内容展开。针对确定的重点产业，提出相应产业发展的总体思路、产业链构成、预期目标、区内布局和具体任务以及实施项目等内容。重点产业的选择对产业发展规划具有重要作用，直接影响了重点任务部署。化选择、空间布局优化等具体问题的理性研究相对较为缺乏。

　　本文从新时代背景出发，在总结提出现代产业发展规划的内容、框架基础上，分析内部联系基本规范，重点围绕产业发展规划中产业选择这一核心问题，以大连市为例进行理论与实践结合研究。研究理论框架对科学合理选择重点产业具有普遍的借鉴意义，提出的实证结论可为编制大连市产业发展规划提供参考。重点任务是产业规划的具体抓手，是发展战略的实施过程体现，主要围绕重点产业相关内容展开.针对确定的重点产业，提出相应产业发展的总体思路、产业链构成、预期目标、区内布局和具体任务以及实施项目等内容。重点产业的选择对产业发展规划具有重要作用，直接影响了重点任务部署。空间布局是产业规划的落地实施，其承载区域通常以产业园区形式存在，是有待深入研究的问题，核心是产业园区及产业方向规划、产业与外部协调规划等.在产业发展规划中，产业园区的位置范围、所集聚的产业类型、功能分区和发展时序等构成空间布局的主要内容，并在规划中发挥重要的载体作用，涉及的考核体系往往以园区范围内进行绩效考核，是重点发展区域.产业推进策略是在上述分析基础上，围绕产业要素供给、企业培育、发展政策，突破发展瓶颈，释放发展潜力，从组织、政策、要素等方面采取更有效措施，以推进产业规划有效实施。产业规划除涉及上述主要内容外，还需要注重分析的基本单元.一般单元主要以市县为主体，市县指城市市辖区组合构成的城市地区，县包括县级市，是空间位置上与中心城市存在一定距离并且产业相对独立发展的区域.尽管县域单元与中心城市具有一定的联系，但市县的产业发展组织具有相对独立性，在重点产业选择方面具有一定的自主权.同时，由于受到有限事权影响，市县发展也并非完全独立于中心城市之外，还需要在其总体框架内进行优化选择和发展。在重点产业选择方面，总体数量不宜过多，应更侧重发挥其比较优势，突出重点产业地位.当然，地级市范围内的产业规划编制是必要的.从市县“多规合一”规划管理体制改革方向看，市县规划逐步成为国家基本规划，向上综合为“地级市规划”及“省域规划”乃至国内经济区规划。地级市层面产业规划发挥承上启下的作用，能够更好衔接省级和县区级规划内容。

　　2、产业规划中的重点产业确定
　　产业发展规划中重点产业确定、选择原则、思路方法以及发展时序等内容对区域产业发展规划具有较大影响力，较为适宜的产业能够对区域发展发挥积极的推动作用，相反产业选择不合时宜，在一定程度会对区域发展速度和质量产生较大影响。

　　1.1重点产业及发展时序
　　产业发展规划围绕产业及其相关内容主体展开，其中，产业分类也是产业规划中需要解决的主要问题.从发挥作用及作用程度来看，主要涉及主导产业、支柱产业，而从发展趋势、性质、领域、范围、阶段等方面来衡量，又涉及新兴产业和高技术产业等相关内容.就区域重点产业而言，主要是政府引导全社会重点推进发展的产业，与之相对应的是基础产业.重点产业可以是区域主导产业，也可以是支柱产业，同时也可以战略性新兴产业等形式存在;而非重点产业主要是市场作用下形成的产业和行政力推动下发展的相关产业，更多是基础性产业(见图2)。

图２产业分类与促进政策对应关系

　　对于重点产业而言，按照功能定位、技术层面、发展现实、生存持续、市场需求及未来趋势等方面综合分析，确定其发展时序，涵盖优先重点发展产业、优先发展产业、重点发展产业3个类型(见图3)。重点产业除自身发展外，还需通过配套的产业政策促进其发展壮大.在新技术革命背景下，优先发展产业具有发展紧迫性，尽管在区位和发展基础方面不占有绝对优势，但从未来发展趋势、市场需求和产业可持续性方面分析，未来发展潜力较大，需要及时把握机会，优先给予发展.重点发展产业往往是产业发展基础较好，具有明显区位优势，并且在功能定位和发展现实性方面占有较强优势，需要对其进行提升发展续存。而优先重点发展的产业兼具上述两种产业优点，其在未来发展趋势、市场需求、产业发展持续性、现实性和技术等方面均具有较好的优势，在区域产业发展选择过程中应当予以优先重点考虑.可以通过改造发展过渡型产业，提升地区功能性，也可以采用引进和培育外地渗入方式实现.重点产业需求市场主要在规划区域之外，具有一定规模，需大力发展具有对外服务职能的地区专业化产业。

图３产业发展时序确定

　　对于非重点产业而言，往往涵盖区域性基础产业，涉及农业、采矿业、能源产业、基础制造业、辅助制造业等领域，主要解决本地市场化问题，包括本地生产性服务业和本地生活性服务业.产业规模相对较小，需求市场主要集中于规划区域范围内部基础或辅助部门，其发展更多侧重稳定、协调。

　　3、重点产业确定的基本准则
　　重点产业的选择和最终确定对区域产业发展具有重要影响，其确定的基本准则也作为产业选择的关键环节.需要综合考虑功能定位、发展趋势、技术可行性、发展现实性、市场需求持续性等多种因素。

　　2.1体现未来发展的必然性
　　重点产业选择不仅要立足现有发展需求，体现区域发展的热度，更应当把握时代发展趋势，更好适应时代需要.新时代背景下，区域产业发展面临诸多新环境、新条件、新技术和新挑战，5G、4K 等技术迅猛发展，为重点产业选择提出更多要求.重点产业要更好适应数字化时代发展的总体趋势，更好体现生态文明时代的基本要求，更好服务国内、国际双循环的发展趋势，更好适应消费升级时代基本特点，这样的产业才会在未来区域发展中具有较强的竞争力和比较优势，能更好促进区域发展。

　　2.2落实功能定位的必要性
　　重点产业发展不仅是产业规划需要关注的主要问题，更是区域落实国家和地区发展战略的主要体现.在国家和地区区域分工格局中，要明确总体定位、产业定位，将县区发展放在首要位置，将有效落实上级发展战略放在重中之重的位置，因而重点产业发展肩负着功能定位的重要任务，需要在产业选择发展过程中予以体现，应当发展功能性产业。

　　2.3产业技术领先的可能性
　　产业发展需要具有发展动力和内在潜力，而重点产业在一定程度上反映区域技术创新能力。在新时代背景下，工业强基、技术创新、“卡脖子”环节突破都应是重点产业发展应当优先考虑的先决条件。重点产业要在本地技术创新能力方面具有领先地位，同时在未来发展中具有一定的潜力和提升的可能。

　　2.4 产业发展基础的现实性
　　重点产业作为区域大力发展的产业，应当具有良好的产业发展基础，产业集群化程度高，产业生态好，发展要素完备，产业发展基础地位具有较强优势，在发展规模、综合效益等方面均具有较强的比较优势，在诸多产业类型中体现出较好的基础现实性。

　　2.5 产品及服务需求的可持续性
　　市场对产品和服务的需求是产业得以持续存在的主要影响因素，市场对重点产业所对应的产品和提供的服务具有较强的刚性需求.在未来一定时期内，无论其他外在因素如何变化，重点产业的产品和服务都具有较强的市场稳定性和占有率。

　　4、重点产业选择方案
　　重点产业选择需要按照定性与定量结合的技术方法最终确定，一般需要有以下流程：确定规划区，“海选”重点产业，区分重点与非重点产业，重点产业发展优先时序，最终形成相应方案.所依托的定量方法主要为偏离份额分析(SSM)和区位熵等定量分析方法，定性分析需要考虑问题相对较多.首先要立足规划区域现实，在分析产业生态、发展基础、上级和上位规划、分类标准、区域发展意向、适宜性评价基础上，在诸多产业中进行“海选”，并确定分析决策准则，以区分重点产业和非重点产业.在此基础上进一步对重点产业发展时序进行分析，最终确定重点产业推荐发展方案(见图4)。（作者：王钙镁关伟赵立成王利杜鹏）

图４重点产业选择方案

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