地方政府隐性债务化解是当前财政改革与风险防控的核心议题。基于政策导向与实践经验，中机院从系统性、实操性角度提出以下路径，并结合典型案例进行分析：
一、化解路径框架
1. 债务置换：低成本长期债券替代高息短期债务
- 政策工具：通过发行地方政府专项债券置换存量隐性债务，优化债务期限结构，降低综合融资成本。例如，2025年全国新增6万亿元专项债务限额，优先置换利率高、规模大的隐性债务，平均成本下降2-2.5个百分点。
- 实施机制：
- 次序安排：优先置换公开市场债务、具备实体产业的平台债务，降低非标债务比例。
- 穿透式监管：建立全口径债务监测体系，防止“假置换、真新增”，压实地方政府主体责任。
2. 融资平台市场化转型：剥离政府信用依赖
- 转型方向：推动城投公司向市场化主体转型，剥离政府融资职能，增强造血能力。例如，江苏徐州通过资产盘活与业务重组实现隐性债务清零。
- 关键措施：
- 资产资本化：将土地、产业园等资产注入平台公司，通过证券化（如ABS）或引入社会资本提升流动性。
- 治理优化：引入职业经理人制度，强化绩效考核，探索股权激励等市场化机制。
3. 合规项目设计：规避隐性债务新增风险
- 模式创新：通过EOD（生态环境导向开发）、TOD（轨道交通综合开发）等模式，实现收益自平衡。例如：
- 矿山修复项目：利用土石料销售收入闭环用于生态修复，避免依赖土地出让收入，合规纳入财政预算。
- 广州“做地模式”：国企主导土地整理，政府按市场价支付收储补偿，切断财政资金兜底链条。
- 收入结构优化：挖掘经营性收入（如文旅、光伏等），减少对财政补贴的依赖。
4. 金融工具协同：平衡流动性风险与债务成本
- 货币政策支持：通过降息、债务展期降低利息负担，央行提供流动性支持缓解短期偿债压力。
- 金融机构协同：鼓励商业银行参与债务置换，优化资产端配置（如增加中长期债券持有），同时通过专项债注资提升资本充足率。
5. 长效机制建设：全周期监管与绩效管理
- 监测体系：构建以资产负债率为核心的地方政府债务预警系统，动态评估偿债能力。
- 考核机制：将债务化解纳入政绩考核，强化“终身问责制”，严控新增隐性债务。
二、典型案例解析
1. 江苏徐州：全域隐性债务清零
- 路径：综合运用债务置换、资产重组与平台转型。
- 发行专项债置换高息非标债务，降低融资成本；
- 将城投公司持有的土地、基础设施资产证券化，盘活存量资金；
- 推动平台公司承接市场化项目（如产业园区运营），提升经营性收入占比。
2. 广州“做地模式”：土地开发市场化转型
- 模式特点：
- 政府指定国企作为做地主体，自主筹资完成土地整理后交储；
- 收储补偿款按市场评估价支付，避免财政兜底；
- 引入社会资本设立专项基金，支持土地开发与轨道交通建设。
- 成效：降低土地收储对财政的直接依赖，2024年广州土地出让收入中市场化占比提升至65%。
3. 陕西“一县一策”化债试点
- 策略：根据县域经济特点分类施策：
- 资源型县市：通过矿权出让收益偿还债务（如榆林市）；
- 农业县市：整合涉农资金与专项债，支持特色产业项目（如汉中市）；
- 高风险县市：上级财政统筹转移支付，设立偿债备付基金。
三、挑战与对策建议
1. 区域分化风险
- 中西部地区因综合财力薄弱，债务率普遍高于东部。需通过中央财政转移支付倾斜、区域协同化债基金等工具平衡风险。
2. 资产流动性不足
- 建议：推动国有资产交易平台建设，完善土地、产业园等资产的评估与流转机制，提升变现效率。
3. 政策协同性不足
- 需强化财政、货币与产业政策联动。例如，专项债项目与政策性开发性金融工具（如PSL）协同，扩大有效投资。
结论
地方政府隐性债务化解需以“债务置换优化存量、平台转型控制增量、合规设计防范风险”为主线，结合区域特点创新模式。未来应进一步强化市场化机制与长效监管，通过典型案例的经验推广，实现“化债不阻发展”的良性循环。
