在2024年，江苏省地方政府专项债发行工作呈现出一系列引人瞩目的特点，对推动全省经济社会发展、促进基础设施建设与民生改善等方面发挥着至关重要的作用。其发行态势总体围绕“规模扩大、投向精准、区域协同”展开，以下是对江苏省2024年专项债发行情况的详细梳理与深入探讨。
一、2024年江苏省专项债发行情况梳理
（一）发行规模与节奏
总体规模
2024年，江苏省专项债发行总额预计突破5000亿元大关（最终数据以官方发布为准）。这一规模相较于2023年实现了约10%的增长幅度，清晰展现出江苏省在积极财政政策指引下，加大对重点领域投资力度的坚定决心。这些资金重点流向基建补短板和民生领域，旨在进一步夯实经济发展基础，提升民众生活品质。
区域分布
- 南京：作为江苏省省会，南京在专项债发行上聚焦轨道交通建设，力求进一步完善城市交通网络，缓解交通拥堵状况，提升城市运行效率。同时，大力支持江北新区建设，推动新区在产业发展、城市建设等方面实现跨越式发展，发行规模约800亿元。
- 苏州：苏州凭借其强大的经济实力和产业基础，在专项债使用上侧重产业园区升级，助力传统产业向高端化、智能化转型，同时积极推进长三角一体化项目，加强与周边地区的协同发展，发行规模约700亿元。
- 南通：围绕通州湾新出海口建设，致力于打造现代化港口，提升港口吞吐能力，推动临港产业发展。积极开展跨江融合项目，加强与江南地区的经济联系与合作，发行规模约600亿元。
- 徐州：着力支持淮海经济区中心城市基建，加强城市道路、桥梁、公共设施等建设，提升城市综合承载能力，增强在区域发展中的辐射带动作用，发行规模约400亿元。
- 苏北地区（盐城、连云港等）：重点发力新能源基地建设，充分利用当地丰富的风能、太阳能等资源，推动新能源产业发展，实现能源结构优化。大力开展农村水利工程，改善农业生产条件，保障农业用水安全，发行占比约30%。
（二）资金投向
基建类（占比60%）
- 城际铁路：如备受瞩目的北沿江高铁项目，建成后将极大缩短沿线城市间的时空距离，促进区域间的人员流动、经济交流与产业协同发展，为长三角一体化发展提供强有力的交通支撑。
- 港口：连云港国际枢纽港的建设，旨在提升港口的国际化水平和综合竞争力，拓展港口功能，加强与“一带一路”沿线国家和地区的贸易往来，推动外向型经济发展。
- 市政管网更新：对城市供水、排水、燃气、热力等管网进行更新改造，提高管网运行效率，保障城市基础设施的安全稳定运行，提升城市居民生活质量。
产业类（占比25%）
- 集成电路：支持集成电路产业园区配套建设，包括研发中心、测试平台、人才公寓等，吸引更多集成电路企业入驻，提升产业集聚度，推动江苏省在集成电路领域的技术创新和产业升级。
- 生物医药：助力生物医药产业园区发展，完善园区的基础设施和公共服务平台，为生物医药企业的研发、生产、销售提供良好的发展环境，促进生物医药产业的快速发展。
民生类（占比15%）
- 保障性住房：加大保障性住房建设力度，包括公租房、经济适用房、共有产权房等，解决中低收入家庭的住房困难问题，促进社会公平与和谐稳定。
- 公共卫生设施：重点建设区域医疗中心，提升区域医疗服务水平，加强医疗资源的均衡配置，提高应对突发公共卫生事件的能力。
- 老旧小区改造：对老旧小区的房屋、道路、绿化、水电等设施进行改造升级，改善居民居住环境，提升居民的幸福感和获得感。
（三）发行特点
期限利率：以10 - 20年期为主，这种较长期限的设置与专项债所支持项目的建设周期和收益回收周期相匹配。平均利率约在3.2% - 3.5%之间，显著低于全国平均水平，这充分体现了江苏省良好的经济发展状况、稳定的财政收入以及较高的信用评级，使得投资者对江苏省专项债充满信心。
项目收益：多数项目能够实现收益自平衡，例如收费公路项目，通过收取车辆通行费来覆盖项目建设和运营成本，并获取一定收益；产业园区通过收取租金实现项目收益平衡。而部分民生项目，如保障性住房建设，虽然项目本身直接收益有限，但通过周边土地增值收益得以覆盖成本，保障项目的顺利实施。
创新模式：积极试点“专项债 + REITs”联动模式，以苏州工业园区为典型代表。通过将专项债投资形成的优质资产进行证券化，发行REITs产品，吸引社会资本参与投资，实现存量资产盘活，不仅拓宽了融资渠道，还提高了资金使用效率，形成了投资良性循环。
（四）区域协同
跨市项目：大力支持沿江高铁、南水北调东线工程等跨区域重大项目建设，发行跨区域专项债约300亿元。这些项目对于加强区域间的联系与合作，促进资源优化配置，推动区域协调发展具有重要意义。沿江高铁的建设将加强长江经济带沿线城市的经济联系，促进区域经济一体化发展；南水北调东线工程将有效缓解北方地区水资源短缺问题，保障沿线地区的生产生活用水需求。
绿色债券：盐城、南通积极响应国家绿色发展战略，发行“海上风电配套电网”绿色专项债，规模超200亿元。海上风电作为清洁能源的重要组成部分，对于减少碳排放、改善能源结构具有重要作用。配套电网的建设则保障了海上风电的顺利并网和电力输送，推动绿色能源产业的发展。
二、存在问题与挑战
项目储备不足：部分市县在专项债项目储备方面存在明显短板，出现“资金等项目”的被动局面。前期可行性研究深度不够，对项目的市场前景、经济效益、社会效益等方面的分析不够全面和深入，导致项目无法及时申报和实施，影响专项债资金的使用效率。
收益平衡压力：民生类项目由于其公益性属性，收益主要依赖土地财政。在当前房地产市场波动较大的背景下，土地出让收入不稳定，使得民生类项目的收益平衡面临较大压力。一旦土地市场遇冷，项目资金缺口可能难以填补，影响项目的后续建设和运营。
区域分化：苏南地区凭借其发达的经济、完善的金融市场和丰富的人才资源，在专项债融资方面效率较高，能够快速有效地推进项目建设。而苏北部分市县在经济发展水平、金融市场成熟度和人才储备等方面相对薄弱，项目收益测算能力较弱，在专项债项目申报、实施和管理过程中面临更多困难，导致区域发展差距进一步拉大。
债务风险管控：个别地区债务率接近警戒线，潜在的债务风险不容忽视。随着专项债发行规模的不断扩大，若债务管理不善，可能引发隐性债务风险。一旦出现债务违约，不仅会影响政府信用，还可能对当地经济社会发展造成严重冲击。
三、下一步工作建议
（一）优化项目全周期管理
前端储备：建立省级重大项目库，对项目进行动态更新和严格筛选。优先支持“补短板、强功能”项目，如智慧城市建设，通过运用大数据、物联网、人工智能等技术，提升城市管理水平和公共服务能力；防洪排涝项目，加强城市防洪排涝设施建设，提高城市应对洪涝灾害的能力，保障城市安全。
中端监管：推行“穿透式”资金监控系统，利用信息化技术对专项债资金的流向进行实时监控，确保专款专用，杜绝资金挪用现象。建立健全资金使用监管制度，明确各部门职责，加强对项目实施过程中的资金使用情况的监督检查。
后端评价：引入第三方机构开展绩效评估，对专项债项目的实施效果、经济效益、社会效益等进行全面客观评价。将评估结果与未来额度分配挂钩，对于绩效评价优秀的项目，在后续专项债额度分配上给予倾斜；对于绩效评价不合格的项目，减少或暂停其额度分配，并要求项目单位进行整改。
（二）创新融资与风险防控
多元化偿债机制：推广“专项债 + 市场化融资”模式，如PPP（政府和社会资本合作）、特许经营等。通过吸引社会资本参与项目建设和运营，减轻财政兜底压力，提高项目的运营效率和管理水平。例如，在基础设施建设项目中，采用PPP模式，由政府和社会资本共同出资成立项目公司，负责项目的投资、建设和运营，按照约定的方式分享项目收益。
风险预警：对债务率超100%的市县实施“红黄牌”管理，建立风险预警指标体系，实时监测债务风险状况。对于债务风险较高的市县，限制新增非必要项目，要求其制定合理的债务偿还计划，逐步降低债务风险。加强对隐性债务的排查和监管，防止新增隐性债务。
强化收益保障：对收益不足项目，探索“捆绑开发”模式，如TOD（以公共交通为导向的开发）模式，通过在轨道交通站点周边进行综合开发，将商业、住宅、办公等功能与交通设施有机结合，提高项目的综合收益。或者进行跨项目统筹平衡，将收益较好的项目与收益不足的项目进行组合，实现整体收益平衡。
（三）区域协同与政策支持
跨区域统筹：省级层面牵头发行“都市圈专项债”，集中资源支持南京、苏锡常都市圈一体化项目。加强都市圈内交通、产业、公共服务等领域的协同发展，促进资源共享、优势互补。例如，建设都市圈城际轨道交通网络，实现城市间的快速通达；推动产业协同发展，形成合理的产业分工布局，提升都市圈整体竞争力。
倾斜苏北：增设苏北专项债贴息基金，对苏北地区符合条件的专项债项目给予利息补贴，降低融资成本。鼓励苏北地区发展新能源、现代农业等特色产业，通过专项债资金支持相关项目建设，促进苏北地区经济快速发展，缩小区域发展差距。
（四）探索新型债券工具
绿色专项债：顺应国家“双碳”战略，进一步扩大海上风电、光伏等绿色项目发行规模。加大对绿色能源项目的支持力度，推动能源结构调整和转型升级。同时，加强对绿色专项债资金使用的监管，确保资金用于真正的绿色项目，实现经济效益与环境效益的双赢。
REITs联动：推动更多产业园、物流仓储项目通过REITs退出，形成“投资 - 运营 - 退出 - 再投资”的良性闭环。通过REITs，将优质资产转化为可交易的金融产品，吸引更多社会资本参与投资，为专项债项目提供持续的资金支持，提高资金使用效率和资产流动性。
（五）提升市场化水平
发行机制：试点“弹性期限”，如15 + 5年可延期模式，根据项目的实际建设周期和收益情况，灵活调整债券期限，更好地匹配长周期项目回报。这种创新的发行机制能够满足不同项目的融资需求，提高专项债发行的灵活性和适应性。
投资者结构：积极引入社保基金、险资等长期资金，这些资金具有规模大、期限长、稳定性强等特点，能够为专项债市场提供长期稳定的资金支持。同时，加强与各类投资者的沟通与合作，提高投资者对专项债的认知度和认可度，增强市场稳定性。
四、总结
2024年江苏省专项债发行在稳增长、促转型过程中扮演着关键角色，通过大规模的资金投入和精准的投向，有力地推动了基础设施建设、产业升级和民生改善。然而，在发行过程中也面临着区域分化与收益失衡等风险挑战。未来，江苏省应紧紧聚焦“精准投资、效率提升、风险可控”的目标，持续优化专项债发行和管理工作，推动专项债从“量增”向“质优”转变，为建设“强富美高”新江苏提供坚实的资金保障和强大的发展动力。
