在一揽子财政增量政策中，允许运用专项债收回收购存量闲置土地是一项重要的政策工具。近日，自然资源部发布通知，要求地方政府主动担当作为，并对专项债收回收购存量闲置土地的相关事项进行了规范。本文结合实践经验，对运用专项债收回收购存量闲置土地的相关政策及操作流程进行梳理，旨在为地方政府项目运作提供参考。
一、引言
近期，针对当前经济运行中的新情况新问题，国家加力推出一揽子增量政策，包括加力提效实施宏观政策、进一步扩大内需、加大助企帮扶力度、推动房地产市场止跌回稳、提振资本市场等五个方面。其中允许运用专项债收回收购存量闲置土地是一项重要的政策工具，它既是推动房地产市场止跌回稳的重要举措，也是扩大专项债支持范围的重要内容，可以起到以下几方面的作用：一是减少当前存量房地产用地规模，发挥土地储备“蓄水池”和投放调解的功能；稳定市场预期。二是增加资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房。三是收储后形成“净地”“优地”，既有利于补齐公共服务设施短板改善环境，满足居住需要，也可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。
2024年11月11日，自然资源部印发了《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）（以下简称《通知》）快速落实闲置存量土地收回收购政策，对收购目的、收购主体、收购标的、收购流程、收购价格、土地再供应等方面进行了规范。同时，财政部也正在研究制定细则，2024年11月8日十四届人大常委会第十二次会议新闻发布会上，财政部部长蓝佛安在答记者问环节表示“专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。”
本文结合实践经验，对运用专项债收回收购存量闲置土地的相关政策及操作流程进行梳理，旨在为地方政府项目运作提供参考。
二、专项债收回收购存量闲置土地相关政策梳理
土地储备专项债是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。
土地储备专项债出现早于2017年，发行目的是为规范土地储备融资行为，满足地方经济发展以及城市建设需求。此后，土储专项债的规模迅速增长。在2019年，为了防范新增隐债、调控房地产市场，以及引导专项债投向基建领域，土地储备专项债被叫停。2019年9月，国务院常务会议明确指出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”。此次《通知》标志着土储专项债的正式重启。
根据《通知》，专项债券额度、使用、管理等有关要求，按照有关规定执行。该次重启的土储专项债仍需要按照土地储备及专项债管理的相关规定执行，财政部也正在抓紧制定专项债用于收回收购存量闲置土地的相关政策细则。此外，专项债用于收回收购存量闲置土地还要符合闲置土地处置和低效用地再开发的相关规定。
本文对土地储备及土地储备专项债、专项债用于收回收购存量闲置土地、闲置土地处置及低效用地开发再利用的相关政策及重要会议进行梳理。
（一）土地储备及土储专项债
1、2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），提出各地区应当进一步规范土地储备行为。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
2、2017年2月，《国土资源部 财政部 人民银行 银监会关于印发<土地储备管理办法>的通知》（国土资规〔2017〕17号 ），目的为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，明确了土地储备的入库储备标准，落实了土地储备的资金管理和监管责任。
3、2017年5月，财政部、国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，宣布在土地储备领域进行专项债券试点，允许发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为。
4、2019年5月，财政部、自然资源部发布《关于印发<土地储备项目预算管理办法（试行）>的通知》（财预〔2019〕89号），要求开展土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理试点工作，土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。
5、2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，至此土地储备专项债暂停发行。
（二）专项债收回收购存量闲置土地
1、2024年5月，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍切实做好保交房工作配套政策有关情况。会上，自然资源部副部长刘国洪表示，支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地。
2、2024年9月24日，国务院举行发布会介绍金融支持经济高质量发展有关情况，提到将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，允许银行支持有条件的企业市场化收购房企土地。
3、2024年10月8日，国务院召开一揽子增量政策发布会，国家发展改革委宣布具体举措，运用专项债券等支持盘活存量闲置土地，支持房地产市场止跌回稳。
4、2024年10月12日，财政部在国务院举行的发布会上介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况，允许专项债券用于土地储备，支持回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的可用于新增的土储项目。
5、2024年10月17日，国务院召开新闻发布会介绍促进房地产市场平稳健康发展有关情况，支持盘活存量闲置土地，利用专项债券为地方政府以收回收购的方式盘活存量土地提供资金支持。会上，财政部负责人提出将抓紧明确土储专项债政策的细则和要求，推动政策尽快落地。
（三）闲置土地处置和低效土地再开发
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定，造成超过约定动工期限满一年的土地应征收土地闲置费，满两年的可以无偿收回土地使用权。因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
2、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止闲置、荒芜耕地。占用耕地一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，无偿收回用地单位的土地使用权。
3、2012年5月，国土资源部第一次部务会议修订通过了《闲置土地处置办法》，为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，对闲置土地的调查、认定、处置、利用等情况做了规定。
4、2016年11月，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），要求健全节约集约用地制度，盘活建设用地存量，提高土地利用效率，深入推进城镇低效用地再开发工作。
5、2023年9月，自然资源部印发《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），决定在北京等15个省（市）的43个城市开展为期4年的低效用地再开发试点，聚焦盘活存量土地探索创新政策举措，完善激励约束机制，以提高土地利用效率、促进城乡高质量发展。
三、专项债收回收购存量闲置土地的操作流程
图1 专项债收回收购存量闲置土地操作流程图
（一）摸清存量闲置土地底数
市、县自然资源主管部门依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数。处置存量闲置土地清单市开展闲置土地处置的重要依据，也是安排专项债券的基础，市、县自然资源主管部门应根据收回收购土地的情况进行动态更新。
市、县自然资源主管部门对涉嫌构成闲置的土地，及时开展调查核实、认定、公示等程序，并将闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案，包括地块位置、面积、权属等基本信息，土地开发进度、开工面积、已投资额等开发利用情况，土地闲置原因及相关证明材料等。
（二）发布土地征集公告
市、县自然资源主管部门根据需要向社会发布收回收购土地征集公告。
根据自然资发〔2024〕242号文，拟收回收购土地须具备以下条件之一：
（1）企业无力或无意愿开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地（优先收回收购）；
（2）进入司法或破产拍卖的土地；
（3）因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地；
（4）已动工地块中规划可分割暂未建设的部分。
目前已有多地自然资源主管部门发布土地征集公告，部门地区还要求申报收回收购的存量闲置土地须在2024年3月31日之前供应（比如安徽池州、广西梧州）2024年3月31日时间点是自然资发〔2024〕104号文提出的，《自然资源部 国家发改委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》明确使用对象为2024年3月31日之前供应，目前尚未开工以及已开工未竣工的房地产用地。还有部分地区要求拟收回收购土地须纳入土地市场动态监测与监管系统存量闲置土地清单（比如安徽池州）。
（三）企业申报意向土地
发布土地征集公告后，有收回收购意向的企业需要在规定期间内自主申报。在对比自然资源部门发布的土地征集公告后，符合收回收购条件的企业应以书面形式向发出公告的自然资源部门提出申请，申请所需要的材料包括以下几点：
（1）《收回收购存量闲置土地申报表》，表上应标明收回收购的土地类型、权利人、土地的位置、用途、申报地块的面积、成本及意向收购价等信息。每宗地块对应申报一份申报表，如企业有多宗地块需要分开填报。
（2）加盖公章的国有建设用地使用权出让合同复印件。
（3）加盖公章的不动产登记证书/国有建设用地使用权证书复印件。
（4）收回收购已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，需提供规划设计方案及分割意向方案。
（5）其他涉及收回收购土地的必要资料。
（四）调查、确定拟收回收购意向地块
市、县自然资源主管部门组织相关单位，对申请企业提供的土地位置、面积、地上附属物情况、土地用途及抵押情况等进行调查核实。
市、县自然资源主管部门根据申报情况和工作需要，结合土地市场动态监测与监管系统存量闲置土地清单，综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排。
（五）分批纳入土地储备计划
市、县自然资源主管部门将拟收回收购意向地块按要求分批纳入土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划，并录入“全民所有土地资产管理信息系统”。
三年滚动计划编制要综合考虑地区国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等因素，合理确定未来三年土地储备规模，并对储备土地总量、结构、布局、时序做出统筹安排。
年度土地储备计划应结合城市建设发展和土地市场调控的需要，并根据当地国民经济社会发展规划、年度国有建设用地供应计划和地方政府债务限额等因素合理编制。市、县自然资源主管部门于每年第三季度组织填报单位，从土地储备三年滚动计划中选取下一年度拟实施的土地储备项目，编制土地储备年度计划，报同级人民政府批准，并提交省级自然资源主管部门备案。经批准的年度土地储备计划是实施土地储备项目、安排土地储备资金预算的重要依据。未纳入年度土地储备计划的地块,不得实施。
“全民所有土地资产管理信息系统”是原土地储备监测监管系统的升级系统，该系统将于2023年7月1日正式运行，是对土地储备业务及相应的资产实施监测监管的重要平台。
（六）土地价格评估和收购价格确定
土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。
市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构（比如各地成立的闲置土地处置工作领导小组）根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，与土地使用权人协商一致并公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。
（七）制定项目实施方案（收购方案）
土地储备机构应牵头制定项目实施方案（收购方案），项目方案（收购方案）包括但不限于项目基本信息（地理位置、四至范围、规模、项目内宗地权属情况、用途、土地房产现状等）、规划情况、纳入年度储备计划情况、项目必要性、土地收储方案（实施主体、实施方式、相关补偿、资金支付、程序及保障措施等）、项目成本测算、项目资金平衡分析、资金筹集、计划安排、风险评估等内容。
土地储备项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡。总体收支平衡是指项目全生命周期内，项目预期土地出让收入能够覆盖债务本息等成本。年度收支平衡，是指项目年度资金来源覆盖年度支出。
项目实施方案（收购方案）报自然资源主管部门审核、本级人民政府批准。
（八）纳入土地储备项目库
土地储备项目实行项目库管理，反映项目名称、地块区位、储备期限等基本信息，以及预期土地出让收入、项目成本、收益和融资平衡方案、政府净收益等信息，按项目统一配号、统一监管。土地储备机构应及时将经批准的土地储备（收回收购）项目纳入项目库。未纳入项目库的项目不得安排预算资金。
（九）纳入财政预算
土地储备机构根据拟收回收购土地项目分年度收支平衡方案编制下一年度项目收支计划，提出财政预算安排、专项债等需求，报自然资源主管部门审核、财政部门复核。财政部门进行审核、批复后，将该土地储备相关收入和支出编入预算。
（十）专项债券申报、发行
专项债券收回收购土地项目实施主体必须是纳入名录管理的土地储备机构。土地储备机构应及时做好债券申报和发行材料准备工作，主要材料包括：项目前期手续（比如纳入年度土地收储计划文件，拟收储地块的土地规划文件等）、项目实施方案、事前绩效评估报告、财务评价报告和法律意见书等，必要时，还可提供土地评估报告。
按照专项债券申报审核流程，土地储备机构将项目申报材料报当地发改和财政部门审核后，审核通过后，分别将项目情况录入“国家重大建设项目库”和地方政府债务管理系统“债券项目库”。项目逐级审核后，纳入国家发改委项目清单，财政部根据项目清单下达专项债券额度。在专项债额度内，土地储备机构上报发行材料，由省财政厅评审通过后，组织债券发行。
土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本自然资源主管部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。实际发行中，绝大部分期限不超过5年，2019年有少量7年、10期债券发行。
土储专项债的发行规模根据项目实际需求，地方财政状况及项目预期收益等确定：不得超过项目预期土地出让收入的70%；对预期土地出让收入大于或等于土地储备成本，能够“收大于支”或“盈亏平衡”的项目，发行规模不得超过土地储备成本；对预期土地出让收入小于土地储备成本、“收不抵支”项目，应当统筹安排财政资金、专项债券予以保障，专项债券发行规模不得超过预期土地出让收入。
（十一）闲置土地收回收购
土地储备机构根据批准的闲置土地收回收购方案拟定土地收回收购协议，于申请企业协商一致后签署收回收购协议。土地储备机构按照协议约定支付收费用，并办理产权转移或注销手续，交回土地权利证书。
对于债券发行和闲置土地回收回购（款项支付）时间不匹配问题，允许在土储专项债发行完成前，对预算已安排专项债券资金的项目通过先行调度库款，债券发行后及时归垫。
（十二）储备土地入库管理
土地达到入库条件后，统一纳入政府土地储备库实施管理。入库储备土地，应为符合国土空间规划的国有建设用地，且产权清晰、无争议，如存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况，应当按规定完成核查、评估、治理后，方可入库。
土地储备机构对入库土地可以采取自行看管、委托看管、临时利用等方式进行管护。对于收回收购的储备土地，土地储备机构应根据国土空间规划实施时序和城市建设需要进行必要的前期开发，为供应土地提供必要保障。
（十三）收回收购土地再供应
完成前期开发并达到供地条件的储备土地，应纳入当地年度土地供应计划，由市、县自然资源主管部门统一组织实施供应。对于收回收购的储备土地，原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的严控规模，优化条件，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。
供应储备土地必须在土地储备监测监管系统取得地块标识码，并在土地市场动态监测与监管系统中进行关联预出库单号。储备土地供应后应按规定完成储备土地出库手续。储备土地不得进行抵押、不得作为资产注入国有企业或融资平台公司。“五类调控”，是指2019年自然资源部发布的《制定实施2019年住宅用地“五类”调控目标》通知，地级以上城市、地州盟所在地和百万人口以上县（县级市），根据商品住房库存消化周期（截至2019年3月），结合本地土地市场实际，切实优化住宅用地供应，实施差别化调控政策，在上年住宅用地供应分类调控目标基础上，调整确定2019年住宅用地供应“五类”（显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停）调控目标。其中，消化周期在36个月以上的，应停止供地；36~18个月的，要适当减少供地；18~12个月的，维持供地持平水平；12~6个月的，要增加供地；6个月以下的，要显著增加并加快供地。
四、小结
本文对专项债收回收购存量闲置土地的操作流程进行了全面的梳理，但是在运用专项债收回收购土地的操作过程中，还存在一些值得探讨和研究的点，比如两次土储专项债的异同比较，如何合理界定收回收购的地块范围和价格，如何妥善处理土地收回收购的债权债务关系等。在下一篇文章，会针对上述问题，对专项债收回收购土地的操作要点进行深入分析。
