2024年底，中央经济工作会议要求因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，大力发展县域经济，中央农村工作会议再次强调壮大县域经济。今年政府工作报告提出加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济。中央把县域经济发展提到一个新高度，这是适应我国进入新发展阶段要求作出的科学决策。可以预见，县域经济将是“十五五”时期工作的一个重点，根据以往研究，我们对“十五五”我国县域经济发展定位、趋势做出以下判断，并提出相关政策建议。
一、县域是国家稳定和安全发展的基础
“无县不稳”是县域发展的基本定位，这主要基于以下两点：
一是县域是承载人口的重要载体，县域常住人口规模仍然超过全国一半，有接近六成的中小学生在县域接受教育，这关系到未来中国式现代化高素质劳动力的供给问题。从总量来看，即使在城市化成熟以后，县域总人口也要在6亿人左右，县域是承载人口的重要载体，是确保国家长期稳定的基本盘。
二是县域是国家粮食、能源和基本工业产品的生产基地。接近九成粮食生产大县（市、区）是县和县级市，而县域作为工业产品生产基地的功能容易被忽视。经济地理规律表明，能够实现标准化、规模化生产的工业产品将远离大中城市中心区，主要由县域等中小城市承担，这是经济规律使然。
县域是我国农业生产和工业制造的重要载体，在国家城镇体系中处于基础地位，“无县不稳”是对县域基础地位的客观描述。实现保持制造业比重不下降的发展目标，实施制造强国战略必须高度重视县域经济发展。
二、没有县域现代化就没有中国现代化
实现中国现代化的最大难点在县域，相较于行政等级高的城市，县域发展面临着更多不充分的现象。
一是经济发展水平总体不高，按照户籍人口计算，县域人均GDP仅为全国平均水平的60%，按常住人口计算，县域人均GDP也约为全国平均水平的四分之三。总体来看，我国县域经济总量中一产占比达14%，约为全国平均水平的两倍。我国还有接近三成的县一产占比超过四分之一，呈现鲜明的农业经济特征，县城非农经济不发达、人口集聚规模小，尚不具备带动全县经济发展的能力。
二是县域对生产要素吸引力不足，优质要素被高等级城市虹吸。比如，县域不仅人口处于流失状态，县域资金等生产要素也处于净流失状态，2022年县域住户储蓄存款占全国住户储蓄存款的比重为36.5%，但是金融机构贷款余额仅占全国金融机构贷款余额的20.1%，两者相差16.4个百分点。
三是县域调动行政资源的能力不足。在我国行政资源分配体制下，行政资源配置优先保障高等级的城市，在土地、财政和投资等资源支持上，县域明显处于劣势。比如，2023年我国共有230个国家级经济技术开发区，其中仅31个位于县域，占比不足15%，与县域经济占比存在着较大差距。
三、客观认识县域人口和经济比重下降状况
过去很长一段时间，我国县域在全国经济和人口版图中的比重都在持续下降，未来这种下降趋势仍然存在。
一是县域经济比重下降是符合经济发展规律的客观表现，也是社会进步的表现。县域将主要承担保障农产品和基本工业品的生产供给。经济发展规律表明，随着经济发展水平提升，一产二产占国民经济的比重将下降，发达国家一产占比基本下降到1%左右，三产占比提高到60%以上。作为一产二产生产的主要载体，县域承载经济比重下降，这是经济规律使然。
二是县域人口比重下降有利于实现共同富裕。相比县域经济占比，县域常住人口占比下降速度更快，人口在空间上表现为从县向地级及以上城市转移趋势。伴随着人口向大城市集聚增多，大城市辐射带动能力增强，对县域发展带动能力更强，县域发展在加速。从经济学角度看，人口转移是要素流动的表现，能够提升资源要素配置效率。从2000年以来我国县域发展状况来看，虽然常住人口减少了，但县域与地级以上城市城区的发展差距在大幅度缩小。人口空间流动趋势的增强，不但对各类大城市发展是推动，也同步促进了县域发展。
当前社会上存在着一些看法认为，县域经济和人口比重下降是县域衰落的表现。不能简单地认为人口流出和经济比重下降是县域衰落的表现，同样也不能认为县域承担传统产品的生产供应是落后的表现，这是各级城镇承担国民经济产业分工的结果。我们国家需要不同门类产业的存在，缺一不可，把供给完全寄托于国际市场分工，不符合安全发展的需要。
四、正确认识县域发展分化现象
不同县域在发展中所面临着外部条件的不同，经过改革开放四十多年发展，县域开始出现分化现象。
一是经济强县发展势头强劲，经济承载能力不断增强。2023年新华指数高质量发展百强县（以下简称：百强县）占全国县域总量5.4%，但创造了26.5%的全国县域经济总量。百强县是改革开放以来我国市场化、工业化发展的重要成果，表现出强劲的发展韧性，更具活力和竞争力，占全国经济总量的比重持续提高。2023年百强县人均GDP达13.39万元，比全国人均GDP水平高49.89%。
二是人口增长向少数县域集中趋势明显。七普数据显示，我国人口净流入的县有210个，比六普时减少143个，虽然人口净流入县的个数在减少，但吸纳外来人口总量却增加了759.12万人，平均每个县增加了3万多人。常住人口增长最多的20个县，常住人口增长625万，平均每个县增长近30万人。以上数据说明，在县域常住人口减少的背景下，部分县域人口快速增长，表现出较强的人口吸纳能力。
以百强县为代表的县域表现出更强的韧性和活力，在全国全球产业分工体系中占有重要位置，未来这些县域承载经济和人口比重还会上升。县域间经济分化反映了县域功能分工的不同，发展路径也不尽相同。对承担农产品主产区、生态功能区等主体功能的县要鼓励合理的人口流动，通过人口流动带动资源配置效率优化，推动高质量发展。
五、对“十五五”时期县域发展的建议
从当前国内外经济形势及国际关系的演变看，我们正面临着前所未有的压力，县域具有经济和社会成本低的优势，为我国发展提供了更大的战略空间。当前制定县域经济发展相关政策，既要集中关注应对短期经济发展目标，也要通盘考虑县在国家城镇体系中的功能定位，将短期政策和长远发展目标定位结合起来。
1.聚焦新型工业化，县域要利用好资源要素成本低的优势，面向国内国际两个市场，积极承担我国具备比较优势产品生产制造，融入到全球全国产业链分工，用集群化思维推动产业发展。在进行县域产业选择定位和促进产业发展时，要做到以下几点：
一是立足于“土”，就是要用好本地资源优势和产业基础，包括农产品、矿产资源、人力资本、产业基础、区位优势等本地条件，把本地条件转化为产业发展优势，延长产业链条，培育优势产业集群。
二是市场空间“大”，主导产业的终端产品市场空间要足够大，这样本地产业的产值空间才会更广阔，从这个角度来讲，这些产品层次不见得多高级、技术多高端，但是产品的需求和应用要很广泛。
三是锻造产业“长”板，县域产业发展要把长板锻长，能够在更广阔的范围内参与到产业链分工，也就是要有自身独特的优势，在一些领域或者环节具备较强话语权，提升在产业链中的能级和位势。
四是提高产业含“新”量，县域产业发展要积极拥抱新质生产力，主要是将新技术手段应用于改造传统产业，积极将新思维、新手段应用于生产管理全过程中。
2.聚焦县城城镇化，新型工业化为城镇化发展提供产业支撑，城镇化要为工业化提供人才保障。在今年政府工作报告中对县城城镇化的表述是“加快补齐基础设施和公共服务短板”，这也是为让县城居民能够享受到我国经济发展红利，从长远角度来看，县城城镇化是县域竞争力的重要表现。县城城镇化发展得好，对人口的吸引力变强，才能更好集聚人才。
一是要在“优服务”上下功夫，未来将会呈现出人口跟着服务走的态势，好的公共服务是吸引人口最基本条件。在教育方面，要利用国家实施县中突破行动的有利时机，把县城中小学教育质量提上去，这是重中之重，人口进城和流动大多是为追求优质教育。进一步做好“一老一小”工作，利用县城成本低、生态环境优的优势，为“一老一小”提供优质服务，这对提高我国整体生育率也有帮助。
二是提供“生活便利”的条件，大城市受限于空间约束条件，生活便利程度受到了很大影响，县城要利用空间规模小的优势，提供更加便利生活条件，按照一刻钟便民生活圈建设的基本要求，发展特色消费，打造百年服务老店，构建多业态集聚、充满人间烟火气的便利生活街区。
三是突出县城“文化传承”基因，县城建设不能复制大城市的建设模式，要强化文化传承、留住城市记忆，避免千城一面。可以预见，未来能够传承几千年中华传统文化的载体将主要在县域，大城市在这方面存在着天然的弱势。传承好中华文化是未来县城的责任，是县城竞争力的体现，也是走差异化发展路径的关键所在。
3.聚焦农业现代化，顺应农村人口不断减少的趋势，未来农业从业劳动力的数量还将持续减少，必须为农业规模化、智慧化、融合化发展提供基础保障条件。
一是推动农业适度规模化经营，提升农业设施建设水平，以改进农田基础设施、农业生产设施、农机化装备设施为重点，着力提升农业生产的集约化、设施化、机械化水平，创造适宜农业适度规模经营的基础条件。因地制宜针对农业产前、产中、产后各环节，开展农资供应、农机服务、生产托管和市场销售等社会化服务，探索建立区域农业综合服务体。
二是发展智慧农业，以数字技术引领农业发展，依托特色农产品，积极推动智慧农业发展，在探索开展无人农业作业，推动智能农机和智慧农业、云农场等协同发展。结合农产品加工业发展，积极应用自动分拣、品质检测等智能装备，推动农产品加工业数字化、智能化改造。
三是推进农村一二三产融合发展，围绕拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等新兴产业，打造和建设区域农产品品牌，做优乡村特色产业。
4.聚焦信息化智能化，随着人工智能的发展，为县域智慧化提供了一条更加可行的路径，县域智慧化也会成为推动县域高质量发展的有效途径。
一是构建智能化政务服务体系，县域政务服务水平参差不齐，也使得不同区域县域营商环境存在着较大的差异，造成这种现象的原因在于县域政府管理人员水平和思维的差异。随着人工智能的加快应用，通过“人工智能+政务服务”可以非常便捷地利用智能化手段将发达地区县域治理模式在欠发达地区县域推广应用，减少人工干预，提升服务效率，提高政务服务智能化和科学化程度。
二是供给智慧化公共服务体系，在乡镇基层学校、医院等公共服务机构，长期缺少优质教师、医生等专业人员，而与大城市相比，县城各类公共服务机构也存在着明显的不足。随着智慧化手段的发展，信息化数字新技术能够实现优质公共资源跨时空共享，县域加快构建“算力入户、入企、入园、入校”服务，支持形成教育资源共享、远程医疗、智慧养老等应用场景，为市民提供智慧化公共服务。
三是立足于县域特色产业集群，加快特色产业数字化发展步伐，政府要与专业机构进行合作，加大对特色产业的关键细分领域技术攻关、数字化共性服务平台建设进行支持，探索建立产业数字化技术标准体系，加快数实融合进程，针对产业集群发展推出云制造服务等平台，加快特色产业数字化进程。
