一、规划编制的时代背景与战略定位
1．县域规划的历史使命
县域作为城乡融合的基本单元，在国家发展战略中具有不可替代的战略价值。它是连接城市和乡村的关键节点，在新型城镇化和乡村振兴进程中发挥着枢纽作用。新型城镇化的推进需要县域承接城市产业转移和人口分流，为农村人口提供就近就业和生活的机会；乡村振兴则依赖县域统筹资源，带动农村产业发展和基础设施建设。
从“十四五”到“十五五”规划，存在着明显的历史延续性。“十四五”期间积累的发展经验、产业基础和政策体系为“十五五”规划提供了坚实的基础。然而，“十五五”规划也面临着新的突破点，如更加注重高质量发展、绿色发展和创新驱动。
结合国家主体功能区战略，县域规划对于破解城乡二元结构、实现共同富裕具有重要意义。不同的主体功能区对县域发展提出了不同的要求，通过科学合理的规划，可以引导资源在城乡之间合理配置，促进城乡产业协同发展，缩小城乡差距，最终实现共同富裕的目标。例如，生态功能区的县域可以通过发展生态产业，实现生态保护与经济发展的良性互动；产业集聚区的县域则可以通过提升产业竞争力，带动周边农村地区的发展。
2．新形势下的挑战与机遇
当前，县域经济面临着诸多现实困境。产业同质化问题严重，许多县域在产业选择上缺乏特色，导致市场竞争激烈，资源浪费。生态约束日益增强，随着环保要求的提高，县域在发展过程中需要更加注重生态保护，这对传统产业的发展带来了一定的压力。财政压力也不容忽视，县域财政收入相对有限，而基础设施建设、公共服务提供等方面的支出却不断增加。
然而，新形势下也蕴含着诸多发展机遇。数字经济的兴起为县域经济发展提供了新的动力，通过数字化转型，县域可以提升产业效率，拓展市场空间。区域协同发展也为县域带来了新的机遇，如川藏经济走廊的建设，加强了沿线县域之间的经济联系和合作；长三角一体化则为县域融入区域发展大局提供了平台。这些外部环境的变化，要求县域在规划编制过程中，充分发挥自身优势，抓住机遇，应对挑战。
3．战略定位的三维坐标
战略定位是县域规划的核心，需要从资源禀赋、区域功能、国家战略三个维度进行考量。资源禀赋是县域发展的基础，包括自然资源、人力资源、文化资源等。不同的资源禀赋决定了县域的产业发展方向和特色。例如，拥有丰富旅游资源的县域可以发展旅游业，而拥有良好农业基础的县域则可以发展特色农业。
区域功能定位则需要考虑县域在区域发展中的地位和作用。是作为区域的产业集聚区、生态功能区，还是交通枢纽等，都需要根据区域发展的整体需求进行确定。国家战略是县域规划的重要指引，县域规划需要与国家的发展战略相契合，如乡村振兴战略、新型城镇化战略等。
在明确三维定位的基础上，还需要构建差异化发展指标体系。不同的定位决定了不同的发展目标和重点，因此需要制定与之相适应的指标体系。通过生态功能区与产业集聚区的对比可以发现，定位的精准度对规划成效有着重要的影响。生态功能区如果定位不准确，盲目发展产业，可能会破坏生态环境；而产业集聚区如果定位不清晰，可能会导致产业发展缺乏竞争力。因此，精准的定位是县域规划成功的关键。
二、系统思维导向的规划核心思路
1．全域统筹的系统工程观
在县域规划中，全域统筹的系统工程观至关重要，其核心在于推动城乡要素双向流动与三次产业融合发展。城乡要素双向流动打破了城乡二元结构的壁垒，促使人才、资金、技术等资源在城乡之间合理配置。城市的先进技术和管理经验流入农村，能够提升农业生产效率和农村产业发展水平；农村的劳动力和特色农产品等资源进入城市，为城市发展提供支撑。
三次产业融合发展则是实现县域经济高质量发展的关键。通过将农业与二、三产业有机结合，发展农产品加工、乡村旅游等产业，延长农业产业链，提高农业附加值。例如，一些县域将传统农业与休闲旅游相结合，打造了集采摘、观光、体验为一体的乡村旅游项目，既增加了农民收入，又促进了农村经济的多元化发展。
基础设施共建共享机制是全域统筹的重要保障。通过统一规划和建设交通、能源、通信等基础设施，实现城乡基础设施的互联互通和资源共享。这不仅可以降低建设成本，提高基础设施的利用效率，还能缩小城乡之间的发展差距。
“防御性规划”和“零碳城镇”等创新理念为系统思维的实践提供了新的路径。“防御性规划”将防灾体系建设前置到规划源头，贯穿于整个规划过程，提高县域应对自然灾害和突发事件的能力。“零碳城镇”则强调在城镇发展过程中，通过采用清洁能源、推广绿色建筑等方式，实现碳排放的净零目标，推动县域可持续发展。
2．差异化发展路径选择
主体功能区战略下，县域可根据自身特点选择不同的发展模式，主要包括生态保育型、产业升级型、城乡融合型和文化引领型。
生态保育型发展模式适用于生态环境脆弱或具有重要生态价值的县域。这些县域以保护生态环境为首要任务，通过发展生态农业、生态旅游等产业，实现生态保护与经济发展的良性互动。
产业升级型发展模式主要针对产业基础较好的县域。这些县域通过技术创新、产业转型等方式，提升传统产业的竞争力，培育新兴产业，实现产业的高端化和智能化发展。
城乡融合型发展模式强调城乡之间的协同发展，促进城乡要素的自由流动和公共服务的均等化。通过加强城乡基础设施建设和产业合作，缩小城乡差距，实现城乡一体化发展。
文化引领型发展模式则注重挖掘和利用县域的文化资源，以文化为核心，推动文化产业与其他产业的融合发展。通过打造文化品牌，提升县域的文化软实力和知名度。
比较优势评估工具可以帮助县域准确识别自身的优势和劣势，从而选择适合的发展模式。以湘西州和广德县为例，湘西州拥有丰富的民族文化和自然景观资源，选择了文化引领型和生态保育型的发展模式，通过发展民族文化旅游和生态农业，实现了经济的快速发展。而广德县产业基础较好，选择了产业升级型的发展模式，通过加大科技创新投入，推动传统产业转型升级，提高了产业竞争力。这两个案例充分说明了特色定位对于县域发展的重要性。
3．多规融合的协同机制
发展规划与国土空间规划的技术衔接是多规融合的关键。发展规划侧重于经济社会发展目标和产业布局，而国土空间规划则关注土地资源的合理利用和空间布局。两者需要在目标、指标、空间布局等方面进行有效衔接，确保规划的一致性和协调性。
在技术衔接过程中，要注重数据共享和信息互通。通过建立统一的规划数据库，实现发展规划和国土空间规划的数据整合和共享，为规划编制和实施提供准确的基础数据。同时，要加强规划编制过程中的沟通和协调，确保两个规划在编制过程中充分考虑对方的要求和约束条件。
“1+N”规划网络构建方法是实现多规融合的重要手段。“1”代表发展规划，是县域规划的核心和统领；“N”代表专项规划，如产业规划、交通规划、环保规划等，是对发展规划的细化和补充。通过构建“1+N”规划网络，实现各类规划之间的有机衔接和协同发展。
泸定县“上下联动、内外协同”的经验为规划冲突消解提供了有益借鉴。在规划编制过程中，泸定县通过加强与上级部门的沟通协调，确保规划与国家和省级战略相契合；同时，广泛征求社会各界的意见和建议，充分考虑不同利益主体的需求，有效避免了规划冲突的发生。此外，泸定县还建立了规划协调机制，及时解决规划实施过程中出现的问题，确保规划的顺利实施。
三、科学编制的方法论体系
1．前期研究的四维分析法
在县域“十五五”规划编制的前期研究中，SWOT - PESTEL复合分析模型在资源评估方面具有重要应用价值。SWOT分析聚焦于县域内部的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）以及外部的机会（Opportunities）和威胁（Threats），而PESTEL分析则从政治（Political）、经济（Economic）、社会（Social）、技术（Technological）、环境（Environmental）和法律（Legal）六个维度，全面审视影响县域发展的宏观因素。将这两种分析方法结合，能够对县域的资源状况进行全方位、深层次的评估。
例如，在评估县域的产业资源时，通过SWOT分析可以明确自身产业的优势领域，如特色农产品的种植优势；劣势方面，可能存在加工技术落后的问题。而PESTEL分析则能从政策支持、市场需求、技术发展趋势等方面，为产业发展提供更广阔的视角。
大数据技术在人口流动预测中也发挥着重要作用。通过收集和分析社交媒体、交通出行、就业信息等多源大数据，可以精准预测人口的流入和流出趋势，为县域的公共服务设施规划、产业布局调整提供科学依据。
汉中市的“四个重大”谋划机制，即重大战略、重大政策、重大项目和重大改革，为定量分析与定性研判的结合提供了良好范例。在规划编制过程中，一方面运用数据模型对各项指标进行定量分析，如产业的产值、增长率等；另一方面，通过专家论证、实地调研等方式进行定性研判，综合考虑社会文化、生态环境等因素，确保规划的科学性和可行性。
2．重大项目全周期管理
构建“规划 - 项目 - 要素”联动机制是重大项目全周期管理的核心。规划是项目的指引，明确了项目的方向和目标；项目是规划的具体实施载体，通过一个个项目的落地，实现规划的预期效果；要素则是项目实施的保障，包括土地、资金、人才等。三者相互关联、相互影响，形成一个有机的整体。
在项目库筛选方面，应遵循可行性、效益性、创新性等标准。可行性要求项目在技术、经济、环境等方面具有可操作性；效益性强调项目要能够带来经济效益、社会效益和环境效益；创新性则鼓励项目采用新技术、新方法、新模式，推动县域经济的转型升级。
以泸定县12个调研点位为例，在防灾工程和冷链物流项目谋划中，有诸多要点值得关注。在防灾工程方面，要充分考虑县域的地理环境和自然灾害风险，如泸定县地处山区，地震、泥石流等灾害频发，因此防灾工程应注重提高基础设施的抗震、抗灾能力，加强灾害预警系统建设。在冷链物流项目方面，要结合当地的产业特色，如农产品的生产和销售需求，合理布局冷链物流设施，提高物流效率，降低物流成本。同时，要注重项目与周边基础设施的衔接，确保项目的顺利实施。
3．创新驱动的实施路径
新质生产力培育的三大载体——科创平台、数字基建、人才引育，是县域实现创新驱动发展的关键。科创平台为企业和科研机构提供了合作交流的平台，促进了科技成果的转化和应用。通过建立科技创新园区、产业技术创新联盟等，吸引高校和科研机构的科研人员入驻，开展产学研合作项目，提升县域的科技创新能力。
数字基建是推动县域数字化转型的基础。加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设，能够为数字经济的发展提供有力支撑。通过数字化手段，提升产业的智能化水平，优化政务服务，提高社会治理效率。
人才引育是创新驱动的核心动力。制定人才引进计划，为高端人才提供优厚的待遇和良好的发展环境，吸引他们投身县域建设。同时，加强本土人才的培养，建立职业培训体系，提高劳动者的技能水平和创新能力。
“市场主导 + 政府引导”的混合动力机制，能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的引导和支持作用。政府通过出台优惠政策、提供资金支持等方式，引导企业加大创新投入；市场则通过竞争机制，促使企业不断提高创新能力。
昆山模式的产业升级经验为县域创新生态构建提供了有益借鉴。昆山以电子产业为支柱，通过不断加强科技创新和产业升级，形成了完整的产业链和产业集群。在创新生态构建方面，县域可以借鉴昆山的经验，加强产业园区建设，完善配套服务设施，营造良好的创新创业氛围。同时，加强与周边城市的合作，实现资源共享、优势互补，提升县域的创新能力和竞争力。
四、规划实施的保障机制
1．动态调整的闭环管理
构建“监测 - 评估 - 反馈”数字化平台是实现规划动态调整闭环管理的关键。监测环节借助大数据、物联网等技术，实时收集规划实施过程中的各类数据，如经济指标、环境质量、社会民生等方面的数据。评估环节则运用科学的评估模型和方法，对监测数据进行分析，判断规划实施的效果是否达到预期目标。反馈环节将评估结果及时反馈给规划编制和实施部门，为规划的调整和优化提供依据。
规划修编的触发机制是确保规划适应性的重要保障。当出现重大政策调整、经济形势变化、自然灾害等情况时，需要及时启动规划修编程序。例如，国家出台新的产业政策，可能会影响县域的产业发展方向，此时就需要对规划进行相应的调整。
江西省“不给后任留烂账”的经验充分论证了全生命周期管理的必要性。该省在规划实施过程中，注重对项目的全过程监管，从项目的规划、建设到运营，都进行严格的评估和考核。通过这种方式，确保项目的质量和效益，避免出现烂尾工程和遗留问题，为后续的发展奠定良好的基础。这也说明，只有对规划实施进行全生命周期管理，才能及时发现问题并进行调整，确保规划的顺利实施和目标的实现。
2．要素配置的精准投放
在县域规划实施中，土地、资金、数据要素的差异化配置策略至关重要。土地要素方面，应根据不同的产业类型和发展需求，合理分配土地资源。对于新兴产业和高端制造业，可优先保障土地供应，提高土地利用效率；对于传统产业，可通过土地整治和盘活存量土地等方式，优化土地布局。
资金要素的配置要注重精准性和有效性。政府应加大对重点领域和关键项目的资金支持，同时引导社会资本参与投资。例如，设立产业发展基金，支持创新型企业和小微企业的发展。此外，还可以通过金融创新，拓宽融资渠道，降低企业融资成本。
数据要素作为新的生产要素，在县域发展中的作用日益凸显。应加强数据基础设施建设，推动数据共享和开放，促进数据要素的流通和应用。例如，建立县域大数据平台，整合各类数据资源，为政府决策、企业发展和社会服务提供支持。
生态补偿等政策工具创新也是要素配置的重要方面。通过建立生态补偿机制，对生态保护地区给予经济补偿，激励地方政府和企业加强生态保护。汉中市“资源要素流向图”编制实践为要素保障方案设计提供了有益借鉴。该图清晰地展示了土地、资金、人才等资源要素的流向和分布情况，为政府合理配置资源提供了科学依据。在设计要素保障方案时，可以参考汉中市的经验，结合县域的实际情况，制定针对性的政策措施，确保要素资源向重点领域和关键环节精准投放。
3．多元协同的治理体系
构建“政府 - 智库 - 群众”三维参与机制是实现多元协同治理的核心。政府在规划实施中发挥主导作用，负责制定政策、统筹资源和组织实施。智库作为专业的研究机构，能够为政府提供科学的决策建议和技术支持。群众则是规划实施的主体，他们的参与和支持是规划成功的关键。通过建立政府、智库和群众之间的沟通协调机制，实现信息共享、资源互补和协同合作。
第三方机构资质管理标准是确保多元协同治理有效性的重要保障。应建立严格的第三方机构准入和监管制度，对其资质、信誉和服务质量进行评估和考核。只有具备相应资质和能力的第三方机构，才能参与到规划实施的相关工作中。
泸定调研案例为专家智库的成果转化路径提供了实践经验。在泸定县的规划调研中，深入了解当地的实际情况，运用专业的研究方法和工具，提出了一系列具有针对性和可操作性的建议。这些建议通过与政府部门的沟通和对接，被纳入到规划实施的具体方案中，实现了专家智库成果的有效转化。在实际工作中，应加强政府与智库之间的合作，建立成果转化的长效机制，确保专家智库的研究成果能够及时、有效地应用到规划实施中。
五、典型案例与实践启示
1．泸定县规划编制范式
泸定县在规划编制中采用“三维坐标定位法”与“四个重大”谋划体系，为县域规划提供了有效范式。“三维坐标定位法”从资源禀赋、区域功能、国家战略三个维度精准定位泸定县的发展方向。泸定县拥有丰富的红色文化资源和独特的生态环境，这是其资源禀赋优势；在区域功能上，它是川藏经济走廊的重要节点；同时，契合国家乡村振兴和红色文化传承的战略要求。
“四个重大”谋划体系，即重大战略、重大政策、重大项目和重大改革，为规划的实施提供了具体支撑。在重大项目方面，长征文化公园和大渡河生态产业带的建设是典型代表。长征文化公园的打造，充分挖掘了泸定的红色文化资源，通过建设纪念馆、红色旅游线路等，将红色文化与旅游产业深度融合，既传承了红色基因，又带动了当地经济发展。大渡河生态产业带则依托大渡河的生态资源，发展生态农业、生态旅游等产业，实现了生态保护与经济发展的双赢。
在方法论上，泸定县采用分层座谈、实地踏勘等创新方法。分层座谈广泛征求了政府部门、企业、群众等不同层面的意见，确保规划符合各方利益。实地踏勘则深入了解了当地的自然环境、产业基础等实际情况，为规划的科学性提供了保障。通过这些方法，泸定县在红色文旅规划方面积累了宝贵经验，即充分挖掘特色文化资源，结合市场需求进行产业开发，同时注重生态保护和可持续发展。
2．汉中市体系化推进方案
汉中市在规划编制中注重市级规划与县级规划的传导机制，确保全市规划的一致性和协调性。市级规划从宏观层面确定了全市的发展战略和目标，为县级规划提供了指导方向。县级规划则根据市级规划的要求，结合本地实际情况，制定具体的实施计划。这种传导机制通过政策引导、指标分解等方式实现，确保了各级规划的有效衔接。
目录清单管理制度是汉中市规划管理的重要手段。通过制定规划编制目录清单，明确了各类规划的编制主体、编制时间和审批程序，提高了规划编制的效率和规范性。未列入目录清单的规划原则上不编制，避免了规划的盲目性和重复性。
“2222工程”和“康泸一体化”是汉中市区域协同发展的实践探索。“2222工程”聚焦重点产业、重点项目、重点区域和重点改革，通过集中资源、协同推进，实现了产业的集聚发展和区域的协调共进。“康泸一体化”则加强了康定和泸定两地的合作，在基础设施建设、产业发展、公共服务等方面实现了资源共享和优势互补，为区域协同发展提供了有益借鉴。
3．昆山模式迭代升级启示
昆山模式从外向型经济向创新驱动转型的策略值得借鉴。早期，昆山凭借优越的地理位置和政策优势，吸引了大量外资企业，形成了外向型经济格局。随着经济形势的变化，昆山积极推动产业升级，加强科技创新投入，培育本土创新企业。通过建立科创平台、引进高端人才等方式，提升了自主创新能力，实现了从“制造”到“创造”的转变。
在产业链韧性提升方面，昆山注重产业链的完整性和协同性。以笔记本电脑产业集群为例，昆山围绕核心企业，打造了完整的产业链，涵盖了零部件生产、组装、销售等各个环节。同时，加强企业之间的合作与交流，提高了产业链的协同效应和抗风险能力。
“节点型县域”发展范式强调县域在区域发展中的节点作用。昆山通过加强与周边城市的交通、产业、人才等方面的联系，成为区域发展的重要节点。在产业发展上，与上海等大城市形成了产业互补，承接了产业转移和技术溢出。这种发展范式为其他县域提供了启示，即要找准自身在区域发展中的定位，加强与周边地区的合作，实现协同发展。
