2025年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上，财政部部长蓝佛安做2024年度政府债务管理情况的报告，报告指出：下一步工作安排上，健全防范化解地方政府债务风险长效机制。配合做好预算法等相关法律修改工作，细化完善政府债务管理等内容。指导督促各地有序化解地方政府融资平台存量债务，坚决剥离政府融资功能，加快推动融资平台改革转型。
城投公司是我国社会主义市场经济体制下独特的市场参与者，是国有资产的重要组成部分, 在城市基础设施项目融资和建设上发挥了重要作用，促进了城镇化快速发展。但是当前中国经济面临着转型调整，近几年土地财政断崖，房地产市场崩盘，城投公司普遍面临着融资渠道收窄、业务结构失衡、造血能力匮乏等问题， 2024年8月多部门联合发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，明确要求在2027年6月之前实现地方政府融资平台清零、城投公司退出平台名单、剥离政府融资职能，7月30日中央政治局会议提出“积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清”。在上述背景下，转型或退出成为城投公司必须面对选择。
一、城投公司实现市场化转型的前提：“退平台”以及满足“335指标”
要实现“退平台”，城投需要满足三个条件：一是需要完成隐性债务清零；二是需要属地人民政府出文明确不再承担地方政府融资职能；三是需要征得三分之二及以上经营性金融债权人同意。而“335指标”是监管机构提出的一套财务标准，目的是让城投公司更加市场化，减少对政府的依赖。“335指标”包括三个关键指标：一是非经营性收入（即城建类收入）占总收入的比重不超过30%；二是非经营性资产（即城建类资产）占总资产的比重不超过30%；三是财政补贴占净利润的比重不超过50%。原则上城投公司只有满足了“335”指标才有可能在证券交易所发行公司债券等产品进行融资。城投实现新增发债已经成为其“退平台”后的重要标志，虽然绝大部分“退平台”城投发行债券用途仍为偿还存量债券，但是其经营结构优化、市场化业务已经逐步增加。
近日，重庆市城市建设投资（集团）有限公司发行了2025年度第一期中期票据20亿元用于偿还存量到期债券。此次发债是重庆城投“退平台”后首次发行债券，其也明确仍将“聚焦城市开发、城市建设、围绕城市开发建设投资运营”作为集团的发展定位。
二、城投公司要实现市场化转型，债务化解是关键
债务问题是城投企业转型过程中面临的首要挑战，也是必须跨越的"第一道门槛"。化债并非追求债务清零，而是让债务回归合理水平，不能因化债阻碍发展进程。特别是对于新质生产力相关产业，应着眼长远，提前布局投入，不能因短期化债需求而中断此类战略性规划，避免“因噎废食”。
对于公益性项目形成的政府债务，应主要通过财政化债的方式，如通过国债进行置换，降低利息负担；对于准经营性项目以及纯市场化项目形成的债务，则可以考虑通过金融化债的方式以及与商业银行协商"三转"方案（非标转标、短转长、高息转低）的方式进行化债，避免隐性债务新增。对于重点省份，可以考虑通过“统借统还”的方式，严控新增融资。
2023年9月国务院办公厅印发指导意见，允许贵州等12个重点省份在年度债券额度内实施“统借统还”，支持资质较好的融资平台承接弱资质平台的到期债务，前提是依法合规并防范风险交叉传染。如贵州省安顺市西秀区黔城产业股份有限公司（简称“安顺黔城”）发行债券“18西秀01”和“19西秀01”，募集资金用于偿还另一家同属西秀区政府旗下的城投平台——贵州宏建的债务。该模式的核心意义在于：通过区域内部资源整合，利用信用较强的平台进行再融资，缓解局部债务危机压力，避免公开市场违约。
1.财政化债
专项债券置换化债：发行再融资专项债券，将地方隐性债务置换成法定政府债务。
新增债券支持化债：积极争取中央下达的新增专项债券额度，定向用于有一定收益的公益性项目建设，以项目收益覆盖债务本息，同时带动地方经济发展，增强偿债能力。
财政资金直接偿还化债：地方政府从一般公共预算、政府性基金预算等财政资金中直接安排资金用于偿还债务。
2.金融化债
金融机构债务重组化债：金融机构与债务人协商，对现有债务进行重新安排，包括债务展期、降低利率、调整还款结构等。
央行流动性工具化债：央行通过创设特殊目的工具或运用再贷款、再贴现等常规流动性工具，向金融机构提供低成本资金，间接支持地方政府及城投企业化债。
创新融资产品：近年来，ABS（资产证券化）、REITs（不动产投资信托基金）、CMBS（商业房地产抵押贷款支持证券）等结构化金融产品在城投债务化解中发挥越来越重要的作用。
AMC收购与重组化债：资产管理公司折价收购地方政府及城投企业的不良债务资产，对收购资产进行整合、盘活。
3.债务结构优化，资产负债联动管理
债务置换化债：通过发行新债券或利用其他融资方式，将高成本、短期的债务置换为低成本、长期的债务，优化债务结构，降低利息支出和偿债压力。
期限延长化债：与债权人协商，延长债务的还款期限，缓解短期偿债压力，为城投公司争取更多的时间来改善经营状况和筹集资金。
城投公司需从单纯关注"负债端"转向重点关注"资产端"与"负债端"的平衡优化。一方面，通过"三资"（资源、资产、资本）盘活提升资产质量，对资产资源进行有效甄别分类，剥离无效和低效资产，增强企业征信和融资功能；另一方面，建立资产负债率预警机制，将资产负债率控制在警戒线以内。
三、城投公司要实现市场化转型，业务模式重构与产业升级是核心
业务模式的重构是城投企业转型的核心内容，也是实现可持续发展的关键所在。传统城投企业高度依赖土地整理和代建业务，这种单一的业务模式在土地财政退潮和债务监管趋严的背景下已难以为继。城投公司要摒弃依靠政府委托开展业务的非市场化经营方式，从以下几方面实现转型突破。
-顶层设计清晰：政府明确支持方向，并赋予企业更多经营自主权；
-政策协同：紧密对接地方政府战略部署，获取优质资产注入和特许经营权支持；
-立足本地资源禀赋：围绕地方主导产业或自然资源布局产业链；
-财务可持续性增强：经营性收入占比大幅提升，资产负债结构优化；
-治理机制市场化：引入现代企业制度，提升管理效率和融资能力；
-业务多元化：构建“基建+产业+服务”多元收入结构，降低单一业务风险；
-子公司专业化运营：设立专业化子公司分板块运作，提升市场响应能力和效率。
临沂城市建设投资集团有限公司（简称“临沂城建集团”）与浙江安吉城市运营管理集团有限公司（简称“安吉城运集团”）是两个具有代表性的成功案例。
临沂城建集团成立于2013年，原为承担政府基础设施建设任务的国有独资企业。自2019年起，在临沂市政府支持下，公司通过资产划转和业务拓展，逐步向市场化运营主体转型。
主要转型路径：
-继续承担基础设施建设职能：子公司负责高铁校区、棚户区改造等政府委托项目，维持公共服务职能。
-发展建材工业产品业务：利用临沂作为全国最大木业板材生产基地的优势，布局木业、装配式住房、铝合金门窗等产业链。
2023年建材工业产品收入达20.54亿元，占总收入比重20.07%；
与凯源木业、泰森日利等龙头企业合作，成立合资人造板企业，提升附加值。
-拓展绿色能源业务：由子公司阳光热力运营西部供热中心项目，自2016年起持续贡献稳定现金流，年收入超4亿元。
-开展房地产开发与贸易业务：在传统城建业务基础上新增经营性板块，增强自我造血能力。
截至2024年9月末，公司资产总额达972.19亿元，净资产365.84亿元，注册资本20亿元，实际控制人为临沂市国资委。
安吉城运集团前身为浙江第二空间投资开发有限公司，2016年成立，2022年更名为现名并划归两山国有控股集团管理，实际控制人为安吉县财政局。其转型注重资源整合与市场化运作。
核心转型举措：
-房产物业租赁及管理：由子公司安吉经典资产管理集团运营经典1958、旅游集散中心等项目，出租业态涵盖酒店、餐饮、商超，2023年该板块收入达1.63亿元。
-货物贸易及商品销售：通过子公司安吉广源贸易有限公司扩大贸易规模，成为重要收入来源之一。
-加油站业务：与中国石化合作设立合资公司（持股51%），拥有1座加油站，2023年实现收入1.25亿元。
-房地产业务市场化开发：子公司安吉经典置业采用招拍挂方式拿地，推进锦园、凤起苑等商品房项目建设，截至2024年3月已完成投资19.83亿元。
-整合水务板块：承接县域供水、污水处理及管网建设任务，由国源水务统一运营，覆盖全县范围，形成稳定公共服务收益。
-砂石资源开发：2022年获得矿产砂石经营权，2023年相关业务收入达1.91亿元，显著提升盈利能力。
结论
城投公司市场化转型并非简单剥离政府职能，而是要在保持公共服务属性的同时，通过资产整合、产业延伸、机制改革构建可持续商业模式。2025年是十四五收官之年，也是十五五的谋划之年，城投公司的转型需与十五五战略规划紧密融合在一起，谋定而后动。
城投公司市场化转型不是一蹴而就的过程，而需要分阶段稳步推进，实现“有力”、“有序”、“有效”：
“有力”体现政策决心，要求地方政府加快融资平台退出进度，在国家要求的时间点之前实现退出；
“有序”强调风险可控，需避免“运动式”清退而引发新的风险，通过分类施策，实现梯度退出，初期以平台整合和接收地方产业资源为主，公益性业务仍占主导；深入阶段开始自主投资产业板块，政府支持从直接补贴转向政策引导；成熟阶段则形成多元化产业布局，市场化业务占据主导；
“有效”则聚焦“真转型”，强调退出后的融资平台能够实现市场化运作，划清企业与政府的界限，厘清债权债务，项目建设、运营、投融资决策回归企业自主, 从根本上切断对政府信用的依赖。
城投公司应根据自身所处阶段，制定符合实际的转型节奏，真正实现从"政府融资平台"向"市场化运营主体"的质变。
