一、背景
目前，我国电力发展面临双重压力。一是二氧化碳减排的压力，二氧化碳排放的最大来源是化石能源燃烧，其中一半以上煤炭用于发电和发热，电力行业二氧化碳排放占全国二氧化碳排放总量的40%以上，是二氧化碳排放的最大单一来源。二是用电量增长的压力，我国是世界上最大的发展中国家，仍处于城镇化、工业化阶段，发展离不开能源增长特别是电力增长。我国的能源资源享赋特点是富煤少油贫气，以往主要通过发属煤电来解决电力供应问题，而新的发展阶段必须探索新的发展道路。
我国富煤贫油少气的能源资源禀赋及全球最大的电力消费国特点，决定了无法通过建设高比例天然气发电机组消纳风电和太阳能发电。为此，2021年10月，国家发改委和国家能源局联合发布了《全国煤电机组改造升级实施方案》，推动煤电行业实施节能降耗改造、供热改造和灵活性改造制造的“三改”联动。积极推进煤电“三改联动”是新时期煤电实现高质量转型发展的必然要求，是我国构建新型电力系统、支撑新能源发展的重要基础，也是能源电力行业践行“双碳”目标的关键举措。
二、定义
“三改联动”主要指的是煤电行业实施的节能降耗改造、供热改造和灵活性改造制造。
1.节能降耗改造。对供电煤耗在300克标准煤/千瓦时以上的煤电机组，加快创造条件实施节能改造；对无法改造的机组逐步淘汰关停，并视情况将具备条件的转为应急备用电源。“十四五”期间改造规模不低于3.5亿千瓦。
2.供热改造。鼓励现有燃煤发电机组替代供热，积极关停采暖和工业供汽小锅炉，对具备供热条件的纯凝机组开展供热改造，在落实热负荷需求的前提下，“十四五”期间改造规模力争达到5000万千瓦。
3.灵活性改造制造。存量煤电机组灵活性改造应改尽改，“十四五”期间完成2亿千瓦，增加系统调节能力3000—4000万千瓦，促进清洁能源消纳。“十四五”期间，实现煤电机组灵活制造规模1.5亿千瓦。
三、改造内容
1.节能降耗改造
（1）开展汽轮机通流改造。重点针对服役时间较长、通流效率低、热耗高的60万千瓦及以下等级亚临界、超临界机组，推广采用汽轮机通流部分改造技术，因厂制宜开展综合性、系统性节能改造，改造后供电煤耗力争达到同类型机组先进水平。
（2）开展锅炉和汽轮机冷端余热深度利用改造。大力推广煤电机组冷端优化和烟气余热深度利用技术。鼓励采取成熟适用的改造措施，提高机组运行真空，提升节能提效水平。鼓励现役机组应用烟气余热深度利用技术。
（3）开展煤电机组能量梯级利用改造。鼓励有条件的机组结合实际情况对锅炉尾部烟气余热利用系统与锅炉本体烟风系统、汽机热力系统等进行综合集成优化。
（4）探索高温亚临界综合升级改造。探索创新煤电机组节能改造技术，及时总结高温亚临界综合升级改造示范项目先进经验，适时向全国推广应用。梳理排查具备改造条件的亚临界煤电机组，统筹衔接上下游设备供应能力和电力电量供需平衡，科学制定改造实施方案，有序推进高温亚临界综合升级改造。
2.供热改造
（1）拓展集中式供热需求。整合供热资源，支持配套热网工程建设和老旧管网改造工程，加快推进供热区域热网互联互通，尽早实现各类热源联网运行，充分发挥热电联产机组供热能力。同步推进小热电机组科学整合，鼓励有条件的地区通过替代建设高效清洁供热热源等方式，逐步淘汰单机容量小、能耗高、污染重的燃煤小热电机组。
（2）推动具备条件的纯凝机组开展热电联产改造。优先对城市或工业园区周边具备改造条件且运行未满15年的在役纯凝发电机组实施采暖供热改造。因厂制宜采用打孔抽气、低真空供热、循环水余热利用等成熟适用技术，鼓励具备条件的机组改造为背压热电联产机组，加大力度推广应用工业余热供热、热泵供热等先进供热技术。
（3）优化已投产热电联产机组运行。鼓励对热电联产机组实施技术改造，充分回收利用电厂余热，进一步提高供热能力，满足新增热负荷需求。继续实施煤电机组灵活性制造和灵活性改造，综合考虑技术可行性、经济性和运行安全性，现役机组灵活性改造后，最小发电出力达到30%左右额定负荷。
3.灵活性改造制造
新建机组全部实现灵活性制造。新建煤电机组纯凝工况调峰能力的一般化要求为最小发电出力达到35%额定负荷，采暖热电机组在供热期运行时要通过热电解耦力争实现单日6h最小发电出力达到40%额定负荷的调峰能力，其他类型机组应采取措施尽量降低最小发电出力。
现役机组灵活性改造应改尽改。纯凝工况调峰能力的一般要求为最小发电出力达到35%额定负荷，采暖热电机组在供热期运行时要通过热电解耦力争实现单日6h最小发电出力达到40%额定负荷的调峰能力。
四、建设资金来源
根据相关政策整理，“三联改动”项目可申请以下五类资金作为项目建设资金来源：
1.地方政府专项债券资金
2025年，国家发改委已明确将“煤电行业转型升级（含“三改联动”）、煤电机组节能降碳改造”作为地方政府专项债券支持的投向领域，因此“三改联动”项目可以以此投向领域申请专项债券资金。
2.超长期特别国债资金
煤电行业“三改联动”的主要目的就是通过节能降碳改造降低煤耗和排放，供热改造提升能源利用效率，灵活性改造增强调峰能力，推动煤电从主力电源向调节电源转型，在保障能源安全的同时支持可再生能源发展，助力实现“双碳”目标。因此可以以“重点领域节能降碳改造”作为投向领域申请超长期特别国债资金。
3.中央预算内投资
根据国家发展和改革委员会发布的《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》明确支持“重点行业和重点领域节能降碳项目”，其主要支持电力、钢铁、有色、机械等重点行业重点领域节能降碳改造，供热基础设施节能升级改造与综合能效提升，中央和国家机关节能改造等。该办法明确该类项目支持的资金比例为“支持资金按不超过项目总投资的20%控制，单个项目支持资金原则上不超过 1 亿元”。煤电“三联改造”项目建设内容符合“重点领域的节能降碳改造”和“供热基础设施节能升级改造与综合能效提升”领域，故可以选择其中一个领域作为投向领域申请中央预算内资金。
4.市场化融资
“三联改造”项目可申请政策性银行低息贷款、中国人民银行科技创新和技术改造再贷款（重点支持包括煤电行业在内的设备更新和技术改造）、商业银行绿色信贷、绿色债券（如碳中和债）等作为项目建设资金来源。
5.企业自筹
五、相关案例
1.国家能源集团宿迁电厂二期“三改联动”示范工程
项目总投资：18.6亿元
资金来源：超长期特别国债9.3亿元（2024年首批）；企业自筹6.3亿元；江苏省绿色转型基金3亿元。
建设内容：节能降碳改造包括汽轮机通流改造（进口压力26MPa/600℃→29MPa/620℃）和锅炉智能燃烧系统（降低煤耗12g/kWh）；供热改造包括新增2×200t/h工业蒸汽装置和城区供热管网延伸15公里；灵活性改造包括40MW/80MWh熔盐储热系统和低压缸切缸改造（最低负荷率18%）。
收益来源：节煤收益、调峰辅助服务、工业蒸汽销售、碳减排收益等。
2.华电章丘电厂630MW机组综合提升项目
项目总投资：7.85亿元
资金来源：特别国债4.7亿元（2023年第三批）；山东省财政补贴1.2亿元；华电集团资本金1.95亿元。
建设内容：一是深度调峰改造，加装35MW电极锅炉，锅炉稳燃系统升级（可掺烧30%生物质）；二是余热梯级利用，烟气余热回收装置（排烟温度由135℃降至85℃），循环水余热供暖系统（增加供热能力200MW）；三是数字化管控平台，智能DCS控制系统，数字孪生仿真系统。
收益来源：调峰补偿、供热增收、生物质补贴、运维成本节约等。
六、注意事项
根据2024-2025年国家发改委、能源局及地方政策文件，煤电行业“三改联动”项目申请超长期特别国债资金需要注意以下几点：
1.改造范围。必须同时涵盖“节能降碳、供热、灵活性改造”内容，单项改造不再受理。优先支持“生物质掺烧（≥10%）、绿氨掺烧（≥10%）、碳捕集（CCUS）”等低碳技术耦合项目。
2.机组条件。机组剩余寿命≥15年，且综合经济性良好。新机组需已纳入国家规划，存量机组需满足“供电煤耗≤285g/kWh”（2024年标准）。
3.降碳目标。2025年项目要较2023年同类机组“碳排放降低20%”以上。 2027年项目碳排放需“降低50%”，接近天然气机组水平。
4.资金支持方式与比例。国债支持比例通常覆盖总投资的40%-60%，最高可达50%-70%（如内蒙古绿氨掺烧项目）。剩余资金需通过企业自筹、绿色信贷、地方财政补贴等方式补充。优先支持“两个联营”项目（煤电与可再生能源联营、煤炭与煤电联营）和“沙漠/戈壁风光大基地配套煤电”项目的低碳化改造。
5.收益测算。收益来源需明确节能收益（如煤耗降低节省成本）、调峰辅助服务收入（如参与电力市场深度调峰）、供热/工业蒸汽销售（如热电联产增收）、碳减排收益（如CCER交易、绿电溢价）。
6.自2024年起，项目需配套“智能管控平台”，且投资占比需≥8%。
七、总结
“三改联动”的提出是中国在能源转型和“双碳”目标背景下推动煤电行业高质量发展的必然选择。随着可再生能源占比快速提升，煤电需从主力电源转向调节电源，通过节能降碳改造降低煤耗和排放，供热改造提升综合能效并替代分散小锅炉，灵活性改造增强调峰能力以支撑新能源消纳。这一系统性改造既能避免煤电过早退役导致的资产搁浅，又能显著提升电厂经济性，同时减少污染排放、保障能源安全，是实现电力系统清洁低碳、安全高效转型的关键路径。
