全域土地综合整治专题研究

全域土地综合整治(实施方案、乡村规划顶层设计);土地整治项目规划设计;跨区域流转指标;乡村振兴解决方案

从土地整理到土地整治,再到土地综合整治以及全域土地综合整治,土地整治的内涵和外延不断扩展,2017年党的十九大提出乡村振兴战略,明确了乡村振兴战略的目标任务,在此背景下,土地综合整治迈入新阶段,成为保障粮食安全、改善生态环境质量、促进乡村振兴的重要工具和抓手。

2019年12月,自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发[2019]194号),要求在全国范围内开展全域土地综合整治试点。

全域土地综合整治项目
政策背景

十九大报告提出的乡村振兴战略,是对新发展阶段优先发展农业农村作出的总体部署。

  • 2018年6月

    《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》

    中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,明确提出“实施农村土地综合整治重大行动”。

  • 2019年6月

    《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》

    《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发[2019]35号),对乡村规划定位、工作原则、工作目标作出进一步要求。

  • 2019年12月

    《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》

    《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发[2019]194号),明确了全域土地综合整治的核心内容和主要目标,系统指导地方组织开展试点工作。

  • 2020年6月

    《关于全域土地综合整治试点实施要点(试行)》的函(自然资生态修复函[2020[37号)

    自然资源部国土空间生态修复司印发上文件对试点选址、整治区域划定、村庄规划编制、整治任务确定、双5%标准,指标认定、内容审查、监测监管、验收评估、负面清单等任务作出明确要求。

  • 2021年4月

    国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》,指导实施方案编制

    “十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重点内容。

主要任务

试点乡镇政府组织统筹编制村庄规划,落实上级国土空间规划(土地利用总体规划)中确定的全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等,因地制宜做好总体设计,将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。村庄规划要充分衔接城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线“三线”划定成果,要严格落实到具体地块。项目涉及永久基本农田布局调整的,要把永久基本农田调整方案纳入村庄规划。

村庄规划要合理确定建设用地规模,依据村庄布局规划和农村产业发展情况合理确定村庄总规模,同时做好历史文化(传统)村落保护,规划期末村庄建设用地总规模不超过规划基期规模。村庄规划要统筹安排生产生活生态用地,合理划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能区,切实做好耕地和永久基本农田保护规划,合理布局农业设施用地,统筹安排农村产业、基础设施、建房等发展用地。

以国土空间规划、村庄规划为依据,开展现状调查和可行性分析,组织编制全域土地综合整治试点实施方案,报县(市)政府审批。实施方案编制要在《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》基础上,结合实际项目需求进行补充完善。

实施方案的编制要与村庄规划充分衔接,不能规划和实施方案“两张皮”,同时实施方案要结合可行性研究报告、基本农田调整方案等,完成全域土地综合整治项目的成果要求。

项目要统筹推进低效林地草地园地整理、现有耕地提质改造、高标准农田建设、宜耕未利用地开发等,减少耕地碎片化,优化耕地布局,提升耕地质量。农用地整治实施后,确保耕地有提升,新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。

统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、交通水利基础设施等建设用地,有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理,强化增减挂钩项目管理、优化农村建设用地布局,盘活存量及闲置资产资源,支持农村新产业新业态发展用地。

项目实施中要有序开展农村宅基地整治活动,坚决不能违背农民意愿搞合村并居、大拆大建等活动,要充分开展社会稳定性分险评估,村委要对项目建设设计的相关内容召开村民座谈会,充分了解项目区群众对于全域土地综合整治实施的意见,村民对于宅基地拆迁整治工作认可与支持,并经三分之二以上村民或者村民代表决议通过后才可实施。

项目要注重保留村庄风土文化特色,结合当地生态系统整体性和区域自然环境差异性,实施农村人居环境整治、地质灾害防治,废弃矿山治理、污染土壤修复、农村垃圾与水环境修复等生态修复工程。

大力实施人居环境整治,推进农村垃圾革命、厕所革命、污水革命、“四化”工程建设、景观风貌控制等,加强农村生态环境保护。

矿山生态修复工作结合自然资源部办公厅和生态环境部办公厅《关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函》(自然资办函【2019】819号),尤其是《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规【2019】6号)等政策文件开展。

在村庄规划中严格保护历史文化(传统)村落,不能实施破坏乡村风貌和历史文化文脉等建设活动,不能在需要重点保护的传统村落稿不符合规定的拆建活动。

加强村庄规划设计,推进精品村、A级景区村、美丽宜居示范村、少数民族特色村寨等创建。

支持政策
全域土地综合整治试点工作最大的亮点是在已有政策基础上,赋予了地方两大政策杠杆。

一是强化耕地保护,允许合理调整永久基本农田

强调涉及永久基本农田调整的,应编制整治区域永久基本农田调整方案并按已有规定办理,必须确保新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后,纳入村庄规划予以实施。整治区域完成整治任务并通过验收后,更新完善永久基本农田数据库。

二是盘活乡村存量建设用地,扩展指标流转范围

优先保障乡村建设用地,通过全域土地综合整治腾退的建设用地,在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下,重点用于农村一二三产业融合发展,促进产业振兴,增强乡村自我造血功能。

显化农村土地资产价值,节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策使用,并将流转范围从县域扩大到省域,促进土地要素科学配置、合理流动,为乡村振兴提供强有力资金支持。另外,为鼓励各地积极开展全域土地综合整治试点工作,部对试点工作给予一定的计划指标支持。

实施模式
“城乡融合”发展模式
该模式适用于城镇近郊区,结合乡村自身发展需求,通过对“低、散、乱”为特征的低效用地进行整治,构建农房集中、产业园区集中、基础设施配套完善的产业兴旺、环境宜居的新农村,缩小城乡差距,加快城乡融合一体化进程。
“现代农业”引领模式
该模式适用于农业基础禀赋较好的乡村,现有要保留的普通村庄和中心乡村,在生态改善的前提下,通过农田整治、提升粮食安全保障能力,保护永久基本农田,通过土地流转,在规模经营基础上,构建绿色农业、循环农业、观光农业等现代农业;加快土地资源整合,宅基地拆旧建新、盘活宅基地,实现村民齐聚、耕地连片、产业聚堆、村庄干净整洁的新农村。
“乡村旅游”带动模式
该模式适用于村庄文化底蕴和资源丰富和村庄,通过充分挖掘乡村文化、开发特色资源,延续乡村机理,发展乡村特色旅游产业,推动乡村产业发展。
“合村并居”开发模式
该模式适用于废弃的村庄、山区较为破旧的村庄、存在地质灾害隐患的村庄、易地扶贫搬迁和生态移民等村庄。响应国家宅基地制度改革的号召,通过对村庄进行拆旧建新,盘活存量建设用地,原村庄同步复垦为林地、草地和耕地,保护耕地的同时保证了村民的安全、提高了生活质量。
打造策略
01 做好前期规划
以规划先行,构建合理的产业规划、旅游规划、村庄规划等顶层设计,编制全域土地综合整治实施方案,找准定位,既具有前瞻性又具有落地性。
02 创新投融资模式
除了积极建立涉农资金统筹整合长效机制,同时要用好用足指标流转收益的使用制度政策,以PPP、F+EPC、基金模式、以奖代补等方式,吸引和撬动更多金融和社会资本参与全域土地综合整治,拓宽项目融资渠道。
03 构建支撑产业体系
产业兴旺是实现乡村振兴的基础和关键,要充分发挥当地资源优势、挖掘产业潜力,加快推进农村一二三产业融合发展,构建合理的现代农业产业体系。
04 整合土地资源
合理开展农村宅基地、工矿用地及其他废弃闲置建设用地整理,盘活存量,保障乡村振兴产业用地需求,同时通过土地流转、股份合作制、代耕代种、土地托管等方式促进农业适度规模经营,为农业现代化、休闲农业等奠定基础,将资源变资产,增加农民收益。
05 健全组织领导保障
落实党委、政府的统一领导责任,建立运转高效、权责明确、相关部门共同参与的组织保障机制,统筹做好重大事项决策、区域政策制定、综合协调、资金运作、监督考核等工作。实施主体牵头负责项目前期谋划工作、立项、招商谈判、协议签订、实施监督、拆迁协调、考核管理、指标验收入库备案、指标交易、资金支付以及项目移交时的组织工作。
独特的全流程咨询解决方案
中机院可为全域土地综合整治项目提供独特的全流程咨询服务,包括但不限于以下服务内容:项目投融资策划、产业振兴解决方案、乡村规划顶层设计、实施方案编制、文旅景区运营托管、指标跨区域流转、土地整治项目规划设计等。
01 实施方案编制
全域土地综合整治项目应以乡镇国土空间规划和村庄规划为依据,编制建设实施方案,对全域项目的合法合规性、社会稳定风险评估、资源优势、利用限制因素、整治潜力、资金筹措、农民增收等开展可行性分析,明确项目目标任务、功能分区、项目安排、整治重点、整治措施、进度安排、资金估算和筹措等。公司乡村振兴研究所主要技术人民负责了《山东肥城市孙伯镇全域土地综合整治国家试点项目》实施方案的编制工作。
02 土地整治项目规划设计
全域土地综合整治实施方案是对各子项目(工程)的总体统筹安排,后期需对单个项目出具详细的规划设计,从而指导单个项目的建设实施。土地整治项目设计主要包括低效林整理、高标准基本农田建设、宜耕后备土地资源开发、耕地提质改造和补改结合、土地复垦、城乡建设用地增减挂钩、城镇工矿用地整理、农村宅基地整理、其他低效闲置建设用地整理等的可行性研究、规划设计与预算编制。
03 乡村规划顶层设计
自然资生态修复函[2020]37号文明确提出,开展全域土地综合整治项目的村庄必须编制村庄规划,对尚未开展村庄规划编制的或已编制乡镇国土空间规划、村庄规划但不能满足需要的,应依程序进行编制或调整,村庄规划应将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块,明确组织管理、实施时序、项目安排和投资来源等。
04 指标跨区域流转
明确城乡建设用地增减挂钩节余指标和补充耕地指标的来源、规模、布局等,指标形成、入库、流转、交易流程梳理,投资收益测算,社会资本参与土地整治项目的前期策划、合作模式和交易结构设计,指标的县(区)、市跨区域流转、国家统筹流程,提供项目实施的可行性分析报告。
05 产业振兴解决方案(招商前置)
全域土地综合整治的基本目标是实现一、二、三产业融合发展,是助推乡村振兴的有力抓手和空间载体,只有产业的振兴才能带来乡村的真正振兴,因此项目的实施要与产业发展的现实需要高度契合,中机院创新性将招商前置,使产业规划既具有前瞻性又具有可行性和落地性。
06 投融资策划
全域土地综合整治项目是一项系统工程、长期工程,需要有明确稳定的资金供给渠道。地方党委、政府要建立发改、农业、乡村振兴、国土、交通等各类涉农财政资金的有效统筹整合长效机制,要用好用足增减挂钩节余指标和补充耕地指标等流转收益的使用政策制度,以财政资金有效吸引和撬动更多金融和社会资本投入全域土地综合整治,切实有效保障资金供需平衡。鼓励社会资本以PPP、F+EPC、基金模式、以奖代补等方式参与全域土地综合整治,土地指标流转收益及政府统筹的乡村振兴资金,可通过成立专项基金的方式以奖补形式给予项目公司。
07 旅游策划规划(景区运营托管)
乡村产业以休闲农业、文旅产业等为主,需构建符合当地实际的旅游产品、旅游路线、旅游业态等,中机院以旅游策划规划等前期编制工作与后期运营的实际经验结合,更能确保规划的合理性和落地性。
相关案例
石林茶海观光农业园总体建设规划

四川宣汉县马渡石林茶海观光农业园总体建设规划

坚持“三个理念”,即:坚持原生态规划设计理念,坚持“全域全程全面”和“规划一步到位、建设分步推进”理念

查看更多>>

河间市意馨农业综合开发区规划

河北沧州河间市意馨农业综合开发区规划

实现“一二三产业”协同发展,将意馨农业园打造成为集农业生产、示范、科普、加工、养生养老、休闲体验于一体的现代农业产业园

查看更多>>

杭州良渚野芦湾生态农业观光园规划

杭州良渚野芦湾生态农业观光园规划

将野芦湾休闲生态园建设成为一处体验绿色生态农业、享受恬静田园生活、呼吸清新自然空气、休闲度假的好去处。

查看更多>>

陕西宝鸡凤县休闲农业发展规划

陕西宝鸡凤县休闲农业发展规划

坚持以乡村自然资源、农业资源、人文资源、民俗文化资源为旅游吸引物,突出乡村特色和乡土风情

查看更多>>

广东佛山狮山镇南国桃园农业旅游规划

广东佛山狮山镇南国桃园农业旅游规划

根据休闲观光农业园的主体功能、规划目标,结合地形地物和土地开发条件,农业园开发的空间结构拟作总体布局

查看更多>>

昌县农业循环经济项目可行性研究

昌县农业循环经济项目可行性研究

瞄准现代农业的至高点,以发展农业循环经济为切入点,建立农业循环经济的农业产业内部循环模式

查看更多>>