无论是国债还是地方债，在发行使用过程中均面临一些问题，在一定程度上抑制了政府债券效能的有效发挥。基于实地调研，发现政府债券“借用管还”及债券项目库建设中还存在一些问题。
（一）超长期特别国债项目准备不充分，支持范围有限，额度分配规则有待优化
1.超长期特别国债申报和使用的窗口期较短，影响项目申报质量和执行效率。调研了解，由于地方对超长期特别国债缺乏预期，叠加项目申报和执行的窗口期短，导致项目申报仓促、项目质量不高，影响政策执行效率。再加上细则方案出台不及时、超长期特别国债资金到位时间较晚等因素，使得一些地方在当年年底前全额支付使用并达到预期效果有一定压力。
2.超长期特别国债资金支持范围覆盖度不高，且单个项目分配额度占项目总投资比重较低。调研了解到，超长期特别国债资金支持“两新”领域较少。①例如，设备更新目录中农机产品有200多种，但按规定只有两三种农机才能使用超长期特别国债进行设备更新。有的资金支持规模难以满足项目实际建设需求。例如，某市四所“普通高中基础设施建设项目”成功申报超长期特别国债资金1.33亿元，占项目总投资（13.785亿元）比重仅为9.65%，而余下12.455亿元均需地方财政解决②，给地方财政带来较大压力。
（二）专项债券项目建设进度慢、储备质量有待提高
1.项目审批通过率低，反馈周期长。目前，国家发展改革委和财政部分别从项目和资金进行项目审批，但能同时被两大部委列入清单通过的项目较少。调研了解到，西部某省专项债券项目只有20%的通过率。究其原因，一方面，项目准备经费不足，导致很多地方部门投资谨慎，尤其担心前期投入大量经费、准备较充分的项目，不一定能申请到专项债券资金；另一方面，经过持续多年大规模政府投资后，能实现收益平衡的项目基本枯竭，专项债项目谋划和立项难度不断增加。而且，2024年项目审批反馈时间相对上年较晚。某地表示，两部委于2024年4月底反馈当年第一批发行准备清单，而上年反馈时间则是1月初，滞后接近4个月。
2.项目建设进展缓慢，资金使用存在合规风险。调研了解到，部分项目立项后在用地、用海、用能等方面的手续落实难度大，规划审批、环评安评、移民安置等手续办理慢，延缓了项目进度；有的项目因招投标政策制定不完善、流程不清晰、市场不充分等因素，在招投标发生一次次流标的情况下，耽误了项目进度；有的地方等到项目已立项、资金已到位、手续已办完时，由于天气原因施工不得不搁置推后。据某省关于2023年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，个别地方受财力所限，确实存在挤占挪用专项债券资金用于“三保”、归垫项目前期支出、购置产业园区用地等非债券项目支出；对于一些确实有必要调整资金规模的项目，调整审批流程复杂，影响了项目和资金支出进度。
3.项目储备质量有待提高。一方面，有收益且能实现收益平衡的项目储备有限。即使同样的项目在东中西部地区的收益存在差异。如，东莞市虎门站综合交通枢纽建设项目总收益对专项债券本息覆盖倍数为1.57倍，而四川大小凉山综合交通枢纽沐川港区建设项目的覆盖倍数仅为1.22倍。说明同样的项目在东部建设收益较高，而中西部由于修建成本高、人流量少，所以收益较低。但有些项目中西部又不得不修，受收益自求平衡的影响，中西部地区储备的项目通过立项申报的难度更大。另一方面，由于申报时难以较准预期能否立项，部分地方的前期准备并不十分充分，项目设计质量不高，为今后项目施工增加了难度。
（三）法定政府债券还本付息压力增加，地方对超长期特别国债的偿还责任不明
1.收入下行与支出刚性、稳增长与防风险矛盾加大。一方面，财政收入在新冠疫情冲击后又面临土地财政收入下滑等态势，有的地方国有资本经营收入有限，而保“三保”等财政支出仍处于刚性状态，地方财政预算平衡压力较大。2024年前10月，全国地方一般公共预算本级收入为102 499亿元，同比增长0.9%；地方政府性基金预算本级收入为31 899亿元，同比下降21%，其中，国有土地使用权出让收入为26 971亿元，同比下降22.9%。调研发现，有的地方甚至出现土地使用权出让收入腰斩或断崖式下降的情况。而财政支出仍然刚性较大，明显收不抵支，主要依靠中央转移支付和债务收入解决。2024年前10月，全国地方一般公共预算支出为188 807亿元，同比增长1.8%；地方政府性基金预算支出为67 391亿元，同比下降4.8%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出36 097亿元，同比下降7%。支出下降幅度远小于收入下降幅度。
另一方面，在稳增长与防风险中，既要增加债务扩大投资，又要化解存量债务风险，有的地方法定债务也出现偿还压力[5]。2024年新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，加大重点领域补短板力度；有些地方正处于偿债高峰期，再加上近年加力化解隐性债务，化债后转为显性法定债务都需资金偿还，地方政府还债压力加大。2024年前10月，地方政府债券偿还本金为28 094亿元，其中发行再融资债券偿还本金为24 092亿元、安排财政资金等偿还本金4002亿元；地方政府债券支付利息为11 523亿元。也就是说2024 年前10 月地方财政用15 525 亿元还本付息，相当于占地方本级一般公共预算收入的15.14%，占地方综合财力①的6.91%。（见图1）部分地方表示，虽然在一揽子化债政策后，隐性债务化解取得阶段性成果，但目前出现专项债偿还风险大于隐性债偿还风险的苗头，有的地方部分镇街出现迟缴地方政府债券利息的情况。
图1 地方政府法定债务还本付息情况
2.有的地方对偿还超长期特别国债本金责任不明。超长期特别国债根据项目性质确定偿还责任，属于地方财政事权的项目，由地方全额承担；属于中央与地方共同财政事权的项目，根据项目隶属关系、项目外溢性、项目收益等因素确定。但有地方反映，一些项目实际外溢性较强，却在事权划分环节被统一确定为地方事权，致使不能完全体现项目外溢性和权、责、利相统一的原则。西部一些省份的基础设施建设资金来源主要依靠中央转移支付，特别是近年来债务化解压力较大，财政收支矛盾较为突出，若再将特别国债还本责任更多交由地方承担，会加大地方债务负担，削减执行的积极性。而且，一些地方对获得的超长期特别国债的期限、利息、偿还方式还不清楚，何时还、还多少都不太了解。
（四）部分地区发行新增政府债券受制于化债进度
除政府债务限额要求外，专项债券发行和资金使用也受到地方综合债务率监管的限制。一些地方要求综合债务率“只能降不能升”，制约了新增投资项目。据统计，全国固定资产投资增速从2022年9月的5.9%下降到2024年11月的3.3%，民间固定资产投资下降0.4%。部分地区投资下滑导致稳增长压力显现。2024年前三季度，辽宁、甘肃、内蒙古自治区固定资产投资增速较年初下降幅度超10个百分点，广西壮族自治区和青海甚至出现负增长。另外，一些非重点化债地区固定资产投资增速也出现不同程度下滑，如浙江、山西和江苏分别较年初下降4.3、4.4和2.7个百分点。受投资增速下降所累，2024年三季度有12个省份GDP增速低于全国平均增速（4.8%）。GDP总量连续35年位于全国第一的广东，GDP仅同比增长3.4%。纵向对比，有24个省份GDP增速低于该省年初公布的年度目标。其中，海南、山西、黑龙江GDP增速落后该省年度目标超过3个百分点。①资料来源：根据财政部数据整理。(作者：龙小燕，陈旭，黄亦炫)
