为进一步发挥政府债券在稳增长和防风险中的作用，要进一步优化政府债务结构、完善以国债为核心的宏观逆周期调控机制、加快落实扩大地方政府专项债券范围和用作资本金领域政策、加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理制度。
一、审时度势优化政府债务结构，在经济发展中防风险
1.充分利用12万亿元一揽子化债政策，加快发行地方政府专项债券置换存量隐性债务，以缓解部分地方政府财政紧平衡压力，引导地方能腾挪空间发展经济。另外，根据实际情况适度提高地方一般债券发行规模，充分发挥一般债券和专项债券优势，提升对财政赤字率、法定债务规模和债务率适度上升的容忍度，平衡稳增长和防风险。
2.适度增加国债发行规模，不断优化央地事权，适当提高中央政府事权和财政支出比例。这既有助于提高财政逆周期调控的效能，也有助于财政可持续发展。建议未来几年连续扩大国债增发规模或发行一定规模特别国债，利用中央财政赤字空间，进一步发挥中央逆周期调控稳投资职能，为地方政府债券结构调整和维护地方财政经济平稳运行提供足够运作空间。
3.考虑符合条件的地方政府在投资项目中适当提升超长期特别国债资金使用的比例，减少地方政府配套资金的压力。鼓励超长期特别国债资金与地方政府债券项目资金等多种政策工具融合使用，发挥政府投资引导的撬动合力。
二、逐步完善以国债为核心的宏观逆周期调控机制，增强国债的投资引导和拉动效应
1.探索设立重点领域中央公共投资公司。按照中央投资事权，在航空、水利、港口、公路等重点领域增设中央基础设施投资主体，增强中央直接投资能力。按照支出责任适度上移的原则，一些事关全局的跨省市“互联互通”项目，如铁路、高速公路等，通过成立中央公共投资公司（如高速公路公司）或者利用现有的央企（如中国铁路总公司），通过增发特别国债，按照市场化、法治化方式收购部分地方政府公益性资产，重点收购市县区基层政府拥有的存量股权，减少基层政府的债务负担，也可以相应减少专项债券的还本付息压力。
2.建立特别国债政策框架，完善管理机制。加快研究建立特别国债的统一政策框架和操作指引，明确特别国债内涵、原则、触发机制、适用领域等，进一步优化特别国债预算管理体制。在触发机制方面，可针对经济增长压力、重大外部冲击等设定阈值触发条件。在使用领域方面，谨防滥用特别国债，可针对具有一定现金流或可实现资产回收闭环的项目予以特别国债支持，其他情况应主要依靠普通国债增发机制。另外，加强预期管理，明确超长期特别国债的使用范围，以确保项目申报准备更为充分、资金使用更有效率。
3.加强特别国债项目库建设，提高特别国债项目管理水平。针对特别国债发行使用特点，着手建立特别国债项目库，围绕国家重大项目、跨区域和跨流域重点项目和有助于全国统一大市场建设的重要项目进行提前谋划。
三、加快落实扩大地方政府专项债券范围和用作资本金领域
1.扩大地方政府专项债券范围。对比中央预算内投资（对地方转移支付）、政策性开发性金融工具、PPP等资金的投向领域，不断完善落实专项债券投向领域“负面清单”管理机制，加强对事关经济高质量发展和经济拉动系数更高的科技创新、安全基础设施等领域，以及支持房地产“止跌回稳”的土地储备、收购存量商品房用作保障性住房等领域的支持力度。
2.继续优化专项债券用作资本金管理机制，充分运用专项债券用作资本金政策空间。从当前政策方向和地方实践出发，建议在现有“正面清单”管理的基础上，构建科学可行的指标体系，以专项债券的本息覆盖倍数、项目现金流稳定性以及专项债券用作资本金项目占比等指标来综合决定政策支持范围，加强债务风险把控，增强地方政府在项目筛选等环节的自主性。
四、加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理制度
1.加强复式预算体制改革研究。借助新一轮财税体制改革和推进高水平对外开放的契机，适时改革地方政府预算制度，探索实行经常性预算和资本性预算分置的复式预算制度。研究将一般债和专项债投融资均纳入资本预算管理，与发达国家的官方赤字口径相一致，在不影响主权信用的情况下，为进一步优化地方政府一般债券和专项债券的比例提供制度条件。
2.创新专项债券项目发起人方式。建议适当革新现行专项债券项目发起人要求，尝试允许特定领域的市场主体作为专项债券项目的发起人，提高专项债券资金的使用效率。可借鉴美国地方政府收益债券项目的经验，创新我国地方政府专项债券项目对发起人的主体属性要求，考虑在政府规划引导和规范监管下，由相关市场主体（包括相关国有企业和民营企业）作为发起人和项目全生命周期运营参与人，开展“设计—建设—运营—维护”活动，利用地方政府的信誉发行专项债券融资，降低融资成本，实现公共性新基建的“补短板、锻长板”。
3.以项目谋划和项目库建设为主要抓手，提升地方政府专项债券的发行和资金使用效率。一是加强专项债券项目挖掘和准备，提供必要的前期经费，增强专项债券项目成熟度。如，鼓励省市县各级地方政府建立多层级的项目前期准备周转基金。二是进一步理顺发改、财政等部门之间的联合审批机制，提高相关审批部门的一致性程度，加快项目审批效率和要素保障程度，以利于专项债券的发行和使用。三是注重专项债券投资项目与国债资金、超长期特别国债资金、城投债等联动，进行组合投资，充分发挥“专项债券+国债+市场化融资”的组合优势。(作者：龙小燕，陈旭，黄亦炫)
