我国在农业面源污染防治法律方面起步较晚，存在法律法规系统不健全，配套制度不完善和监管不到位等问题。美日欧相关立法开展得较早，美国建设了系统的法律政策及技术方案，日本以农业农村发展为目标在技术中取得了一系列突破，欧洲以硝酸盐指标为目标实现了对流域环境的管控与防治。我国应该借鉴外国经验，依据我国国情来完善农业面源污染防治法律，增强农业生产的可持续性，推进农村可持续发展，加快生态文明建设。
农业生产过程的各个环节都可能产生环境污染，现阶段农业面源污染带来了水体富营养化、土壤健康破坏、大气温室气体增加等环境问题，导致生态系统服务功能降低，人居环境质量下降，阻碍了我国农村生态环境保护和生态文明建设。随着我国经济发展，农业面源污染逐渐受到政府重视。但我国在农业面源污染防控立法上起步较晚，需要借鉴发达国家的相关经验，结合我国国情，完善我国农业面源污染防治法律与制度。
一、我国农业面源污染现状
我国农业面源污染问题极为严峻，已经对生态环境安全造成了威胁。根据第二次全国污染源普查结果显示，在全国水污染排放量中，农业源占比较高，其来源体现在农药、化肥、农业生产废弃物、畜禽水产养殖、生活生产垃圾等诸多方面。在农药施用方面，存在施用量大且利用率低的问题。联合国粮食及农业组织官网显示，2020 年中国 ( 包括港、澳、台 ) 农药总使用量为 27.34 万吨，中国大陆用量为26.27 万吨，约占全球总用量 10%。农业农村部数据显示，2020 年我国三大粮食作物水稻、小麦、玉米农药利用率仅有40.6%，化肥利用率仅有 40.2%。此外，地膜、大棚等农业生产废弃物产生量逐年增加，畜禽养殖、水产养殖排放物，生活污水与生活垃圾的随意排放也进一步加剧了面源污染程度。我国农业面源污染防治亟待采取相应措施。
二、我国农业面源污染防治立法现状
我国农业面源污染防治整体上存在着法律体系不完善、保障协调制度不健全、防治执法监管不到位的问题。
（一）法律体系不健全。我国农业面源污染法律体系存在问题主要体现为“三无”，一是无明确概念及界定。目前法律存在对于农业面源污染的定义和界定范围不一致的情况，农业农村部和地方政府在污染的产生及结果的定义中均存在显著差异，由此可能导致相关生成机制、污染效应以及防治措施的研究出现不规范、不全面和不统一的问题。二是无系统性法律。我国针对于点源污染的现行法律已经相对成熟，但是对于农业面源污染防治，并没有在中央层面进行系统立法，总体上零散不成系统。三是无标准化建设。目前，各地于农业面源污染治理时，技术缺乏统一标准，规范性差，难以复制，不利于农业面源污染防治的广泛推广应用。
（二）保障和协调制度缺乏操作性。首先，体现在没有支持经济政策推行，只有呼吁政府为农业环境污染治理提供财政支持的宣示性条款，缺乏明确严格的农业面源污染补助制度。此外，为了防止打击农民生产积极性，我国对农业生产过程中污染物排放暂予免征环境保护税，未发挥税收在环境风险中的预防作用。同时，在公众参与培训制度方面，虽然法律有规定农民培训，但实施缺乏具体制度要求。农业技术培训和推广不健全，导致农民对污染物认知不足，对于面源污染与自己行为之间的关系以及造成的严重后果认知不清晰，增加了污染风险。
（三）防治监管执法不系统。在监测层面，我国现在的农业面源污染监测方案不完备。监测平台与监督主体未形成健全体系，由于监管平台缺失和监督主体混乱，农业面源污染的信息不足，从而致使法律、政策制定和实施受到阻碍，对于农业面源污染的源头控制仍有较大难度。在执法层面，农业面源污染没有专门对应的执法机关，多个部门之间容易出现管理权协调的问题，执法不到位问题较为突出。在法律责任追究制度中，现有法律制度对于法律责任规定的不明确，导致处罚难以清晰界定，并且处罚均较轻，难以起到惩戒作用。
三、国外农业面源污染防治立法考察
（一）美国农业面源污染防治立法考察。
一是立法起步较早且较为完善。最早为水污染方面，1972 年制定了《联邦水污染控制法》，1987 年颁布的《水质法》，要求各州制定合适的管理措施以实现削减面源污染目标。针对农业活动中农药施用对农场主指导培训并提出了相关约束和资金支持。总的来看，美国相关法律中既有对总管理目标主体的约束指导性法案，又对农业面源所涉及的各个方面在单行法中进行了具体规定。
二是技术政策成熟。《清洁水法》中提出了契合本国国情的两大技术方案。“最大日负荷总量”是对治理目标的技术要求，考虑了污染物中点源与面源污染的分配以及总量控制的地区差异性。
三是补助和协调机制健全。1977年《清洁水法》319 条，就设有时间限制及监管的资金补助问题予以款项说明，并完善了资金使用情况评估标准。综上，美国补偿协调机制不仅资金款项交付合理，补偿主体呈现多样化，政府、市场联合运作手段以及公众参与机制也充分提高了生态补偿机制的效率。
（二）日本农业面源污染防治立法考察。日本农业面源污染防治法律突出特点是系统性、配套性与可操作性强，十分注重法规的细致量化。1990 年后日本化肥农药的大量施用使得水域环境恶化，此后日本开始系统性制定农业面源污染法律。1992 年日本农林水产省发布“新的食物·农业·农村政策方向”，首次提出“环境保全型农业”的概念，提供了注重生态环境保护和农业可持续发展的农业模式。为确保农药安全，在《农药取缔法》《农药残留规则》中制定了农药生产、进口注册、检测及使用制度。在肥料方面，1999 年颁布了《食品、农业、农村基本法》，清晰规定了农业生产活动中的化肥使用标准。另外，还有《农业用地土壤污染防治法》《农地管理法》等组成了一套完整体系来进行农业面源污染的约束。日本对危害农业环境的处罚力度大，明确了执行标准，有助于监管措施的执行。
（三）欧洲农业面源污染防治立法考察。依据欧盟条约，欧盟立法主要分为条例与指令两种类型。条例对于所有成员国具有直接适用效能。而指令需要成员国在规定期限内转化为国内法施用。欧盟制定的关于农业面源污染防治的法律主要为指令，如《水框架指令》《硝酸盐施用指令》和《农药法规》等，其在污染防治上具有相同的目标，但是在实施情况上各国根据各自情况具有灵活调整性。《农药法规》主要从农药生产、使用和控制三个方面进行农药的管理，从而达到保护环境和人类健康的目的。首先欧盟对于农药的登记和准入即设置了相关要求，农药所产生的有毒性物质需进行检验，各成员国可以只进口符合标准的产品，在使用时必须严格依照产品标注的指示操作，并且该法还详细明确了农产品中各类污染物的允许残留量，既对环境污染进行了防治，也保障了人体健康。
四、美日欧农业面源污染防治立法对中国的启示与借鉴
（一）完善农业面源污染防治法律体系。相对于我国有关农业面源污染防治法律的笼统性、内容分散性以及法律体系的混乱情况，美日欧相关法律是从一个整体性法律出发，然后采用配套法律进行完善，并且在统一的目标基础上注重与各地区实际相结合，因地制宜地制定详细治理办法。其法律既有从上至下的纵向结构，又有针对不同类别农业面源污染的横向结构。我国可以借鉴美日欧国家系统性法律经验，首先制定一部专项的法律法规进行总体目标的约束，比如以农业面源污染防治为出发点制定《农业面源污染防治法》，确立总体治理目标及要求。以国家层面的农业面源污染防治法为依托，将农业面源污染所涉及的农药、化肥、畜禽养殖等相关法律加以完善，解决法律体系混乱以及各部门法律中关于农业面源污染防治内容重复的现象，实现农业面源污染的法律系统性。
（二）完善农业面源污染保障制度。美日欧在法律执行的过程中会充分利用市场协调机制、资金保障制度、人才培养机制等。并且在环境监督方面有严格的制度和完善的监测体系。我国目前的农业面源污染防治工作主要集中在政府主体，未将市场机制进行融入，农业市场的深化改革可以促进农业发展的绿色转型，环境税费制度等方面的探索，有利于推动农业面源污染治理工作。此外提高社会参与度离不开资金的支持，对于新型技术的开发、新型产品的投入、农民生态行为的补偿等均离不开资金的支持，我国在推进市场协调机制的同时，需加快落实资金保障制度。另外监管制度也是农业面源污染防治中重要的一环，我国需要加强监测网的构建，加强基层执法力量，鼓励农民参与环境保护与监督举报，并落实环境污染行为的处罚。
（三）加强公众参与，重视环保技术的应用。美日欧国家重视农业面源污染治理中的公众参与和技术作用。如日本通过农业协会监测管理本地农村环境，对基层农民的污染行为进行教育，制定措施整治农业和生活中的污染问题，取得了显著的成果。欧洲在监管手段和奖励计划中重视农民集体行动政策的制定。我国农村经济相对滞后，农民环境教育薄弱，环保观念相对薄弱，法制宣传缺乏。在农业生产中，应加强环保知识普及，环保技术指导，环境法律教育，使公众参与具有科学性，激发农民参与农业面源污染防控的积极性。
五、结语
农业面源污染的防治需要法律建设的支撑，美、日、欧农业面源污染防治立法相对成熟，体系相对健全，机制相对完善，是我国开展农业面源污染防治法制建设时可以参考借鉴的对象。同时需要坚持因地制宜、实事求是的原则，构建适合中国本土国情的农业面源污染防治法律体系，从而为乡村振兴战略的实施奠定坚实的生态基础。(作者：姜佳玉、周宇智轩、沈珍瑶)
