本文通过借鉴国外农地综合整治和建设管理的模式与启示，提出我国农村土地综合整治的优化路径，科学规划，合理优化农村全域空间布局；坚持生态优先，推进土地整治绿色发展；拓宽投融资渠道，创新土地整治激励机制；引导农民积极参与，扩大土地整治范围。
国外农村土地综合整治和建设管理的模式与启示
（一）国外农村土地综合整治和建设管理模式
1. 德国农村土地整治模式。德国政府非常重视农村土地资源开发利用，早期德国主要将土地整治作为提升生产力、保障国家粮食安全的一项举措，此后土地整治的目的为促进农地集约化发展。进入新世纪后，德国政府强调土地整治能够拉近城乡差距，有助于区域整体发展，并制定农业现代化、生态化的建设思路，注重乡村整体规划，强调可持续发展理念贯彻的重要性。其主要做法包括：首先从立法层面明确乡村土地整治的规划设计，早在1886 年就出台与土地整治规范相关的法规，此后又先后颁布《土地整治法》等多项法规并不断进行修正，以此消除因大幅扩大农地规模对生态自然的负面影响。其次，在土地整治和建设管理中重视生态保护，基于地形地貌、水文特性建造水源保护区、生态景观区及经济林种植区等，将生态环境保护与土地项目开发并行推进，为发展现代农业奠定基础。再次，实现区域化综合整治。以各地农村不同区域为单位，在综合部门协作下，进行区域内的综合治理，既挖掘农业发展潜力又重视农村旅游、休闲及康复等动能，达到农村土地综合治理的目的。
2. 韩国农村土地综合整治。1970年代，韩国由上至下所开展并大力推行的“新村运动”是一次全国性的土地综合整治运动，将村作为基础单元，在政策导向、资金支持下全面开展乡村现代化建设，内容涉及农村人居环境改善、农户收入增加等。这场运动中各级政府出台相应措施，具体包括：首先，建立多元主体参与的综合治理格局。韩国新村运动具有政民联合的特点，其获得显著成绩与政府部门、市场组织、社会单元共同参与和协调管理直接相关。其次，持续完善农村地区基础设施，通过科学规划和优化农民生产生活环境，为农村地区持续发展奠定基础。
3. 日本农村土地综合整治。日本人多地少，农耕传统悠久但耕地面积规模较小，人均耕地面积低于一公顷。日本在发展中面临地狭人稠的境地。为解决城市化引致的农村空心化等问题，顺利推进农村土地整治，日本政府先后颁布推进《耕地整理法》《土地改良法》，通过引导城乡土地有序开发、将分散的“巴掌”农地小田集中合并整理为标准农田，积极打造建设产业支撑、环境优美的特色农村。同时，日本政府同等重视农村土地与城市土地整治，通过建立跨部门协调的农村土地治理委员会，定期举办项目信息咨询活动、农村交流学习会议以及村务活动讨论等活动，畅通与当地民众的对话机制的同时，不断降低政府行政成本。总之，日本农村土地整治是一个系统性工程，重视农村人居环境与农业用地的协调发展，既保护农村耕地又促进农业、农村多功能发展。
（二）国外农村土地综合整治的启示
1. 打造多方合作参与的综合治理格局。土地综合整治项目需强调内部管理与外部治理相结合的重要性，为项目长期推行打牢基础，进而确保项目可以获得最佳效益。需要打造多部门协同参与的管理框架，明确土地综合整治项目各方面职责权限，形成多部门联动合作方案。该方案能展现政府主导、市场参与的特点，确保各治理主体可以在协调商议的过程中寻求利益平衡，构建多主体参与的治理格局，顺利推进农村土地综合整治。一方面，国外土地整治事在事前会颁布土地相关的法律法规，从土地利用、规划建设与整治保护方面健全法律体系，在立法上做到有法可依，在实际操作层面上指导农村地区对土地进行多功能整治和规范化管理。另一方面，突出生态环境的重要性地位。国外土地整治旨在修复环境、保护生态，处理人类发展与自然环境的矛盾。生态修复与保护是土地整治的重要内容，从国家层面颁布土地整治的顶层设计方案，以农村地区发展为重点，优化农村生产、生活和生态条件。
2. 充分肯定农民主体地位，强化职业农民队伍建设。
农村土地整治工作中，农民是主力军，政府在规划农村土地时，要挖掘农民参与土地综合整治项目的积极性，尊重农民的意愿，使农民在主人翁意识推动下主动进行学习，在技能培训活动中加强土地整治技能，从而形成一支进取心强、创新意识强、专业水平较高的新型职业农民队伍。农民主体还可组建团体，乡村土地整治的小规模工程建设和项目维护工作，乡间农民主体自发踊跃参加，修护村庄水利工程，改良农村土壤问题。再者，政府部门还需设立专项基金，保障农村土地整治及职业化农民队伍的培育。财政政策支持上，要保障农民的金融贷款权利，推进土地整治项目的实施，在货币政策上，要投入相关项目经费，培训农民职业化队伍建设，为土地整治及管理提供后续劳动力支持。
推进我国农村土地综合整治的路径
（一）科学规划，合理优化农村全域空间布局
1. 基于乡村可持续发展的目标导向，因地制宜制定土地整治方案。农村土地综合整治需要突出区域差异化，提高项目建设规范性，确保土地综合整治规划可以服务于乡村振兴。在国土空间规划之下，强调规划引领，按照不同村庄实际情况，形成土地整治专项规划方案。同时，土地综合整治需对各项要素资源进行整体集聚处理，同时对一段时间内的其他工程项目进行统筹安排，确保土地综合整治项目能够得到稳定开展，为土地综合整治目的实现打牢基础。
2. 基于全域角度规划引领农村土地综合整治。与过往农地整理相比，土地综合整治应从全局出发稳步落实相关政策，不仅能够保障土地综合整治工作效率，也可以确保获得预期效益。在农村土地综合整治规划中，要从整体着眼，注重整治细节和阶段性目标，在开展规划设计时，各项目需多个部门共同参与，此时政府需展现出主导作用，协调各方力量加强协同配合，并尽可能征求了解各方想法和诉求，以形成最为科学、最为全面的规划方案。
（二）坚持生态优先，推进土地整治绿色发展
1. 合理分布生态用地，为乡村生态振兴带来推动力。农村土地整治能够提升土地资源开发效率、修复农村生态污染、推动农村产业绿色发展。在推进农村土地整治的过程中，要坚持生态优化，强化生态整治意识，确保所实施的政策和方案均符合生态文明建设的要求。因此，要从全局层面出发进行规划，提高项目建设规范性，合理分布生态用地，有力保护农村生态功能，为乡村生态振兴带来推动力，确保农村生物多样性得到维持、自然景观逐步增多。
2. 从农用地整治、建设用地整治、生态修复等角度入手，强化综合整治效果。农业可持续发展很大程度上依赖于农村土地资源是否能得到合理的开发利用，农用地整治的关键在于保障国家粮食安全，坚守耕地红线，加强区域高标准农田建设，为新时期耕地保护工作开展提供支持。因此，乡镇政府、村委会需协调园地关系、增多农田基础设施数量，按照地形地貌特点，结合土壤肥力，制定相应的农田整治建设方案。这些方案应包括土地平整、水利工程、道路建设等方面的内容，提高农田的生产力和经济效益的同时，为农村居民提供更加宜居的生活环境。
（三）拓宽投融资渠道，创新土地整治激励机制
1. 深度挖掘农村土地价值，带动乡村产业振兴。农村土地综合整治可以统筹规划农村土地资源并深度挖掘其价值，是推动乡村产业振兴带动农民共同富裕的有效途径。因此，要综合整治项目可以进行资金整合，将存量资金以统筹利用的方式集中推动土地资源开发，这些有限的财政资金可发挥抛砖引玉的作用，吸引社会资本参与农村土地综合整治项目建设，并拓宽投融资渠道，以此为基础活跃农村融资市场。再者，重视农村土地的生态价值。我国正在建设现代农村，而现代化的本质要求是实现人与自然和谐共生。在推行农村土地整治工作过程中，坚持山水湖林草沙一体化整治，开展生态廊道建设，优化调整林地、水域等生态用地布局，改善生态环境质量，将生态价值转化为实际收益，满足乡村振兴的要求。
2. 整合涉农资金。农村土地整治工作具有周期长且资金投入量大的特点，因此确保资涉农金充足显得尤为重要。依靠财政投入和补助进行农村土地整治也是远远不够，还需在市场上，调动各主体积极性，整合涉农资金。企业集结了社会资本要素的优势，在解决社会问题中发挥重要作用。市场机制中可以引导企业自觉将资本要素投入农村土地整治领域中，拓宽社会企业融资渠道，调整各地土地收益，吸引民间资本、市场资本参与土地综合整治。目前我国处于试点状态下的一些整治项目在吸引社会资本时开始进行一定创新。利用国家政策性银行、金融机构创建资金流动机制，加大对农村土地整治的资金支持，以此解决农村领域土地少和融资难问题，加快农村土地整治工作步伐。
（四）引导农民积极参与，扩大土地整治范围
1. 充分发挥农民的参与热情和积极性。在乡村振兴战略实施中，农民可以发挥主体作用，同时农民也是人地关系的主要组成，能够直接参与土地综合整治。激发农民参与积极性，对农民在土地综合整治项目中的活动进行引导，不仅可以决定该项目具体效益，也能够推动乡村振兴战略目标实现。因此，要通过进村入户广泛宣传，成分听取农民的意见和想法，激发农民参与的积极性和主动性，有序推进农村土地综合整治，为农业农村现代化建设创造条件。
2. 扩大土地整治范围。农村土地整治工作需与城乡融合发展相协调，扩大土地整治范围。因此农村土地整治工作要把握城乡融合发展趋势。首先，在城镇化发展较高的地区，增加用地增量，凸显“全域”特征，在扩大整治区域范围的同时，按照国土空间规划要求，统筹不同类型的土地转化和用途。其次，综合评估土地价值与属性，结合土地供需状况平衡土地征收与用地。要时刻确保农村耕地不减，坚持农村耕地占补平衡原则，合理解决农村集体留用地、村民未建宅基地及以村集体组织名义代征土地的问题，协调好农村土地整治要求和农民用地诉求，实现政府、村集体组织与村民多方利益共享。再次，自下而上综合考虑发展诉求，优化农村土地整治布局。农村土地整治要考虑农村发展的多方面，既要满足农业用地，又需符合农村生态、旅游发展，实现更好的乡村发展。
小结
土地综合整治是通过土地规整推动小田变大田、碎田散田变整田的有效方式，尤其是可以推动山区丘陵地带碎片化零星化零散化“巴掌小田”“斗笠田”可以变成连片整片“高产田”，有助于挖掘耕地生产潜力，让“粮田”变高产稳产“良田”，对土地规模化经营、土地产出效益提升、粮食生产降本增效及增强农村发展活力具有重要的现实意义。随着时代发展和农村用地结构逐步调整，加之城乡二元体制影响，农村土地资源开发面临困境，土地利用效率偏低、整体空间布局不合理，且农业生产经营主体竞争力不强，对美丽乡村建设、农村经济发展造成影响。近些年，一些地方在推动土地综合整治试点的过程中获得成绩，因地制宜探索形成满足当地长效发展的方案，但从整体层面而言，农村地区仍存在空间布局优化程度不高、多产业融合发展困难、各主体参与积极性不足、建设用地指标较为紧缺等现象，这不造成人地关系冲突显著，也对农村产业结构转型升级、生态系统修复完善造成影响，不利于乡村治理工作高效进行。因此，需要健全农村土地综合整治体系，有力促进乡村振兴，依托政策优势和项目优势，统筹农村土地资源科学开发与合理应用，为我国农村地区经济发展和社会进步奠定坚实基础。(作者：汤石雨)
