EOD项目是以生态环境为导向，融合相关产业项目统筹推进、一体化实施的一种新型项目创新模式，其投资额大，回收投资周期长，单一渠道融资难。专项债和PPP模式各有利弊，通过分析EOD项目内涵、两种模式适用范围及融合优势，提出融合对策，提高EOD项目落地率。
生态环境导向的开发模式（Ecology-OrientedDevelopment，以下简称“EOD模式”），是以生态文明思想为引领、可持续发展为目标、生态保护和环境治理为基础、特色产业运营为支撑、区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，一种创新的项目组合实施方式。
EOD项目类型多，投资额大，对项目实施主体的资金筹措能力提出了更高的要求。目前，地方政府专项债券、政府和社会资本合作模式（PublicPrivatePartnership，以下简称“PPP模式”）作为我国两种重要的融资渠道，在基础设施建设中发挥了重大作用，但这两种融资渠道各有利弊。基于现有项目应用实践，探索EOD项目政策专项债券和PPP两种模式的融合机制，充分发挥两种模式的优势，降低项目融资成本，提高项目落地率。
专项债和PPP模式适用范围
专项债适用范围。根据《财政部关于支持各地用足用好地方政府专项债务限额的通知》（财预〔2022〕120号）等国家相关政策规定，专项债可用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目和新型基础设施等公益或准公益项目，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本支出以及经常性支出等。
PPP模式适用范围。PPP是指政府部门与社会投资者之间建立合作伙伴关系，提供基础设施、社会公共设施的建设和相关服务的一种模式。经过多年发展，PPP模式适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化等基础设施、公共服务及公用事业领域。
专项债和PPP模式融合意义
2020年9月，财政部对政协委员王欣提出的《关于PPP与专项债融合拉动有效投资的提案》进行答复：研究推进PPP与专项债融合，有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势，解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题，对于提高项目投资运营效率、助力稳投资，具有积极意义，但同时对于两者融合可能带来的风险隐患，也应当给予高度重视。
EOD项目涵盖生态保护、环境治理和关联产业如文旅、医疗康养项目类型，从大类来划分，可分为生态保护环境治理公益类项目和相关配套产业经营类两类项目，可以拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施。如深圳地铁“专项债+PPP项目AB包”模式就是按照此思路实施。
EOD项目类型多，跨领域，大都引进优秀社会投资人融资建设运营，资本金由社会投资人筹集，专项债本息可由项目产业收入偿还，也不存在财政部提出的实施风险。
EOD项目由于其独有的公益属性，大多数投资额较大，要想成功落地，需要实施单位具备项目策划、产业规划、工程实施、资产运营、产业招商培育等能力，同时还要有强大的融资能力。而目前专项债和PPP模式作为公益项目的主要融资渠道，各有利弊，如果两者融合，可以为EOD项目成功落地提供重要保障。
专项债和PPP模式融合现状
一是缺乏政策支持。社会各界认为EOD项目存在界限不明、隐债风险等，在政策合规以及实操层面存在诸多限制。
二是责任主体未明确。专项债发行及实施主体为政府，PPP模式主要由社会投资人主导。而EOD项目涉及公益项目和产业项目，一般也由社会投资人主导。
三是收益分配优先顺序争议。EOD项目产业收入是先偿还社会投资人投入的资金和酬劳还是发行的专项债本息，存在争议。
专项债和PPP模式融合对策
一是建立EOD项目采用专项债和PPP模式融资的制度体系。目前，专项债和PPP模式实施制度都很成熟，但是还缺少这两种模式如何融合实施的制度。建议国家主管部门能启动相关政策研究，从适用范围、申报流程、申报前置条件、审批制度、实施管控、运营监管、收入分配等方面出发出台一系列制度。
二是明确社会投资人的优选标准，培育EOD项目实施领军企业。EOD项目为实现资金自平衡，项目本身涉及多个子项，横跨多个领域，投资额也较大，对社会投资人融资、建设、运营能力都要求很高，建议在选择社会投资人时进行多维度对比，选择综合实力较强的集团公司。作为EOD项目领军企业，首先需要具备生态治理方面的能力，包括生态意识、生态规划能力、生态资源整合能力和建设能力，其次需要具备产业整合及产业运营的能力，最后需要具备统筹规划、资源整合的能力。
三是提高政府相关部门认知和风险监管能力。部分地方政府未能准确把握经济发展和生态环境保护之间相互作用的基本规律，采取的先污染后治理、重视初期投资建设而忽视后期维护性投资的行为，违背了生态治理的本质规律。部分地方领导虽然高度重视生态环保，但缺乏对生态系统建设工程的长期性和任务艰巨性特征的认知，导致部分生态项目的后期追踪性投资建设和系统性监管措施跟进不力，对EOD项目实施模式概念不清、认知不足。对此，建议加强相关人员的培训与交流，学习先进管理经验，提高对EOD项目的认知和风险监管能力。(作者：吴碧波 林佩)
