我国机器人产业政策汇总：中央及地方支持性产业政策解读

我国的机器人产业政策可以归纳为一套从中央到地方的一系列支持性产业政策（罗连发），中央层面国务院、科技部、工信部、税务局、财政部等是机器人产业政策制定的主体，主要负责从宏观层面和不同侧面规划机器人产业蓝图。地方上的机器人产业政策和中央一脉相承，但又结合了不同省市经济水平、机器人产业的起步和基础应用情况不同，制定了本地化的机器人产业政策。

中央支持性产业政策

中央对于机器人产业发展的扶持政策最早可追溯到2006年国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，2013年左右我国机器人产业政策开始密集出台。表3-1梳理了中央的机器人产业政策，从政策内容来看，中央出台的机器人产业政策可以大致分为两类：综合性战略规划和专项性支持计划。

机器人的综合性战略规划目的上具有一致性，都明确提出要把机器人作为重点科技项目推进，在顶层设计层面上制定机器人产业发展的阶段性目标。在我国机器人产业发展的早期，机器人产业政策是确定工业机器人在制造领域的应用，2006年由国务院颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》就明确将机器人技术纳入前沿制造业的先进技术，并提出要解决机器人应用到制造业在智能控制、应用系统集成等共性基础性问题。目前，国内机器人技术由于创新意识和核心技术不足致使整体创新发展受限，对外的技术依赖性较强，无法拥有独具竞争力的本土品牌，企业产品的市场占有率始终低于其他先发国家5，同时因受到中美贸易战争等的影响，自2017年底开始，中美贸易争端水平不断升级，逐渐由传统的货物贸易升级至高新技术等核心技术领域，我国在此背景下，为捍卫贸易多边体制，捍卫本国的合法权益，对多种功能类型机器人如搬运、电阻焊接、激光焊接机器人等加增5%-20%的关税，导致国内机器人产业的支出包括进口相关设备、关键零部件等支出的不断上升，倒逼国内机器人相关企业加快创新研发，提高多元机器人维度的技术实力与研发水平，打破对外依赖。而且新时期各国开始重视智能机器人研发，抢先布局智能机器人产业。所以从政策内容来看，现阶段的我国的机器人产业政策是重视扶持发展机器人关键零部件等核心技术，围绕智能化技术向整机研发创新为主的机器人政策。进一步从机器人核心技术来看，其核心部分体现在三个方面：高性能伺服电机,稳定的控制器、高精度RV减速机，占单体机器人制造成本的70%以上。这类技术的研发，关系到机器人是否可以准确接收指令并且精准作业，且与机器人制造成本有着密切关系。

第二类是专项性支持计划，这类政策从内容上承接了国家机器人发展规划，目标则更加细化，也提出了指向性更明确的措施，既包括服务于机器人整个产业阶段的机器人政策也包括了机器人特定领域的产业政策。

在机器人专项性政策中，部分政策提到机器人产业的发展模式，提出鼓励通过互联网平台、智能+、中外合资、重点区域试点的方式对机器人产业发展进行积极探索，如《关于促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见》指出要通过中外合资等方式引进外国先进机器人技术，这为后来安川电机、库卡等国外知名机器人公司进入国内提供了政策支持；部分政策对机器人产业作出了规范，有利于指导政府更好的创造促进机器人产业健康发展的良好环境，像在《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录》中就对工业机器人以及其关键零部件等技术指标做出了明确规定；也有部分政策对机器人产业重点发展目标作出引导，积极开展机器人专项研究，像在《关于发布国家重点研发计划“智能机器人”等重点专项》中，就围绕着机器人等7个专项进行展开，且资金向机器人应用对就业的影响专项研究也在2019年颁布的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》中被提及。除此以外，大部分专项性政策以引导财政资金向机器人重点领域倾斜为主，如《关于推进工业机器人产业发展的指导意见》指出要通过财税支持政策、发挥行业组织作用等方式在机器人控制器、减速器等核心技术上取得突破，并培育机器人龙头企业，形成规模化示范应用。

表3-1 中央代表性机器人政策

地方支持性产业政策

目前，我国已有30余个省市出台了机器人产业支持性政策，地方上制定的机器人产业政策结合了本地区域优势，在落实国家机器人战略规划的同时，因地制宜提出了区域化建设规划。表3-2列举了地方代表性机器人产业政策，这些产业政策主要有以下内容：

一、制定了各省市机器人产业具体发展目标。多地在机器人产业收入规模、机器人使用密度，机器人应用率，示范基地建设提出具体指标，而且相比于中央一级产业政策地方上的目标更加细化，像在《关于促进北京市智能机器人科技创新与成果转换工作的意见》中就提出，到2020年要研制一批关键零部件，申请发明专利500项以上，在京津冀地区形成3-5个机器人技术产业集群，掌握一批国际前沿核心技术；广东省表示到2020年，要建立建成国内领先的机器人制造产业基地、机器人制造和集成企业、机器人及其配套产业产值需要达到1000亿元等。

二、地方的机器人政策多为面向应用的产业政策。由于不断上涨的劳动力成本和制造业外迁压力，我国从2008年开始面临巨大的劳动力成本挑战。一方面是传统劳动力禀赋要素消失、人口红利开始逐年减退，另一方面是随着低技能劳动力供给趋于减少，劳动密集型企业出现结构性民工荒现象。即使很多企业不断提高劳动力薪酬、扩大一线岗位招工年龄，却仍然面临招不到人的困局。为了应对制造业转型升级，地方政府通过多个政策明确提出要“机器换人”的趋势来大规模地鼓励推动企业进行机器换人。东莞为了引导推动“机器换人”计划，出台了《关于大力发展机器人智能装备产业打造有全球影响力的先进制造基地实施方案》，在此方案中提出每年设不低于2亿元的普惠性“机器换人”专项资金。这一方案的施行，有利于利用本土制造业的产业优势，使得更多的传统制造业企业能够看到机器人应用的巨大潜力和价值，从而促进机器换人的顺利开展。近年来，东莞也因此被工信部、广东省经信委先后认定为“国家级两化深度融合暨智能制造试验区”以及“广东省智能制造示范基地”。得益于地方机器换人的产业政策，我国迅速成为全球最大规模的机器人应用市场。

三、地方政府更倾向培育本地机器人龙头企业、建设机器人产业示范基地。由于地方在产业政策的传导过程中面临更大的地区竞争压力和指标压力，地方机器人产业政策也更倾向于培育本地化机器人龙头企业、建设机器人产业示范基地，超过半数机器人政策出台地区明确提出了对本地机器人创新应用/示范基地的建设规划，也有不少政策如《武进区机器人产业链卓越发展实施方案》明确提出本地化的企业培育计划，到2023年要培育3家主营业务收入超10亿元企业，上市和新三板挂牌企业达到8家。

四、在政策工具上地方也更倾向于使用金融贷款、减税、补贴等诱导性手段来完成政策目标。如东莞市和佛山市两地，为了扶持本地机器人企业发展，两地政府都承诺对购置机器人企业发放最高250万元的费用补贴，另外市财政还为使用本地机器人企业给予租金、电费、后续维护等后续资金补助。

表3-2  地方代表性机器人政策

我国机器人产业政策评述

基于上述对我国机器人政策的梳理发现，我国的机器人产业政策更符合新结构经济学中对于追赶型机器人产业政策定位（罗连发和谭俊，2020），一是我国机器人产业起步较晚，在机器人控制器、减速器等核心技术与世界主要机器人国家美德日韩等还有较大差距，二是我国制造业规模较大，且面临着劳动力成本上升压力，机器人存在很大的市场应用空间，所以制定了以追赶型产业政策为主的机器人政策。但是这种追赶型的产业政策也进一步强化了我国政府对于选择性产业政策的运用。从这一定位出发，我国机器人产业政策主要有以下几点特征：

1、中央政策信号明显，地方增量不足

中央的机器人产业政策非常重视机器人核心技术的研发，多个政策提及要加大机器人核心技术的研发投入、实施对机器人企业的税收优惠等，但是地方上则更重视机器人在企业的应用情况，不少省市都推出了“机器换人”工程，并引导企业进行制造设备机器人换新。从供需的角度看，前者解决的是机器人供给端的问题，而后者则是侧重于解决需求端的问题，和直接运用政策工具促进机器人产业技术发展相比，中央的机器人产业政策更多的是通过政策文件发出政府重视机器人研发的“信号”，目的是引导利益相关方进入机器人研发赛道，但在实际过程中这种综合性政策由于比较笼统和宽泛，传达到地方上就会产生执行偏差，尤其是我国的地方机器人产业政策本身更偏向于机器人应用，最后就导致政府在机器人产业技术创新上降低了扶持力度，政策的施行效果也不尽人意。表现在地方产业政策上，由于机器人专项政策的缺失，导致在政策内容上出现地方在学科建设、人才培养、基础设施建设、土地开发、创新平台等相关配套性细化措施上出“供给不足”的现象。

2、政策补贴成为主要抓手

我国实施机器人产业政策的政策工具较为单一，其中政策补贴最为常见，应用也最广泛。在对地方性产业政策的梳理上，大量政策补贴的政策补贴流入了引导企业机器换人、实施机器人技术改造等项目，这对于我国尚处于初级发展阶段的机器人产业而言起到了明显的激励作用。现有国际机器人联盟（IFR）数据从侧面证明了近年来我国机器人产业政策实施后机器人保有量和使用密度的增长情况，数据显示2014年至2019的5年间，我国机器人保有量由2.3万台增长至78.3万台，机器人使用密度由36台/万人增长至187台/万人，机器人年平均增速保持在30%以上。增量的不断扩大，也呈现出我国机器人应用程度不断加深，制造业自动化水平不断提高的趋势。但是过度依赖政策补贴工具也会造成一定的负面影响，最主要的就是导致市场机制的竞争作用难以被发挥。企业根据政策导向盲目涌入机器人产业后，容易过度依赖国家税收、补贴政策，尽管缺乏自主创新与发展的活力，但可以利用政策的优惠赖以生存，而没有税收以及补贴政策的中小企业会面临更为艰难的发展环境，造成了产业内竞争的不公平。同时，政策工具的单一化也会造成我国在机器人产业发展中配套、保障措施以及解决机器人负面效应政策的缺位。

3、以选择型产业政策为主

从我国机器人产业政策的内容出发，我国机器人产业政策以选择型产业政策为主，主要体现在以下几个方面：一是机器人产业是政府主动扶持的产业。我国产业政策本身是纵向控制型而非横向协调型的产业政策，在所有产业中，机器人产业属于我国战略性新兴产业，机器人产业本身就是在众多产业中挑选而出的政府重点扶持对象；二是对机器人产业内特定企业、特定产品、特定技术的扶持。具体表现为选择性扶持当地龙头企业、大型企业，重点扶持机器人核心技术，无论是中央还是地方很多机器人政策都在向大型企业倾斜，比如中央《关于推进工业机器人产业发展的指导意见》提出培育机器人龙头企业，形成规模化示范应用，地方上深圳地区对行业细分龙头给予500万元资助，佛山地区佛山对主营业务收入5000万元大型骨干企业，给予100万元成套自动化生产线与生产系统改造补贴等都是主动培育大型企业的产业措施，这些政策目的是通过龙头企业发展带动地区产业示范基地发展，再由知识溢出效应带动更多行业内主体共同发展。三是我国的机器人产业政策主要通过金融贷款、补贴、税收优惠等政策手段实现，地方政府非常善于利用采用融资补助的方式对企业技术改造进行扶持，以及通过财税支持的方式减轻企业生产与研发的经费压力。而且这种干预也体现在限制市场竞争方面，如前面提到的补贴和贷款政策普遍向大企业、龙头企业倾斜。（作者：谭俊）