相比于四大经济板块之间的发展差距, 东部地区内部的极化效应更为显著, 但由于东部欠发达地区较少受到关注, 基本处于国家优惠或扶持政策的“盲区”。目前我国乡村已普遍由乡土社会进入后乡土社会, 乡村的社会生态变迁直接溯及社会政策的转型, 但我国的农村社会政策却始终是城乡二元格局中的弱势者。而东部欠发达地区由于发展理念、评价尺度和资金来源等方面影响性因素的限制, 社会政策与社会建设水平尤为不足, 远未达到新时代人们对社会质量的要求。实现东部欠发达地区乡村振兴, 应优先实现社会政策的转型与重构, 通过社会政策制定的主体与对象多元化、社会政策发展的向度与维度层次化、社会政策运行的体制与机制民主化, 改变乡村“弱势生态位”, 激发内生发展动力, 充分发挥社会政策在乡村振兴中“生产性要素”的作用。
一、问题的提出
我国地域广大、国情复杂, 虽然绝大多数农村地区发展相对落后, 普遍存在人口流失和农业边缘化等问题, 但不同地区的发展面貌和发展条件仍存在显著差异, 因地制宜、分类施策至关重要。东部欠发达地区同时兼具区位优势和落后的特征, 在东部各省份中普遍存在, 呈“岛状”分布, 如鲁西南、苏北、浙西南、闽西、粤东北等。通过人均GDP的跨时段比较可以发现, 近30年来东部欠发达地区的分布格局几乎没有变化, 我国的区域发展差距并非主要体现在四大经济板块之间, 更多的是体现在以大都市或城市群所在地区为核心的发达、较发达地区及其外围的以农村为主的欠发达或贫困地区之间。[1]关注东部欠发达地区乡村振兴不仅有助于缩小区域内发展差距, 也是适应时代变迁因时制宜、因地制宜促进有条件的地区尽快实现乡村振兴的现实举措。
中共十九大首次提出乡村振兴战略, 要求“坚持农业农村优先发展, 按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求, 建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 加快推进农业农村现代化”[2]32。并相继发布《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划 (2018—2022) 》等文件, 将乡村振兴战略从宏观设计落实为具体实践步骤。乡村振兴战略的提出是工业化、市场化背景下对城乡关系的重大调整, 意味着乡村将逐渐改变其弱势地位, 成为我国全面建成小康社会和全面实现现代化的主战场之一。乡村振兴不同于城市建设, 不能再采取政府主导式发展模式, 而应充分尊重农民的主体性地位, 走内生式发展道路。因此, 乡村振兴不仅仅是经济问题, 更为重要和紧迫的是加强农村社会建设, 通过政策驱动改变乡村的“弱势生态位”。[3]另外从微观角度来看, 随着我国社会主要矛盾的转变, 人们对优质社会资源的需求更加强烈, 对不良社会环境的耐受度降低, 社会政策的“生产性要素”的作用越来越明显。然而, 从改革开放以来我国区域政策的发展历程来看, 东部欠发达地区基本处于国家优惠或扶持政策的“盲区”, 社会建设水平落后, 社会支持力度不足。当前我国已进入新时代, 社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”, 无论从城乡关系、区域关系还是“三农”问题的短板而言, 实现东部欠发达地区乡村振兴, 均提出优先发展社会政策、加强社会基础建设的诉求。
二、后乡土社会背景下东部欠发达地区乡村社会政策的转型
从社会结构转型的意义上来说, 在现代化进程中我国乡村将逐渐实现从传统乡土社会向现代村社的转变。我国传统乡土社会建立在自给自足的小农经济基础上, 虽然经济发展水平不高, 但具有明确边界的村落基于“熟人社会”[4]7-16内生出“权力的文化网络”[5]13-36, 形成对传统农民基础牢固的社会保障。具有乡土性的乡村社会的生产方式、治理结构和传统文化在人民公社时期被改造, 并在文化大革命中受到极大伤害, 但是真正解体却是在改革开放之后市场经济的大潮之中。20世纪90年代后, 随着城市土地改革的推行, 城市尤其是大城市快速发展起来, 而乡镇企业由于比较劣势逐渐没落。中国由此踏上了城镇化的快车道, 土地、资金和人才越来越多地往城市集中, 中西部人口流出大省的乡村逐渐空心化、老龄化。但在这个阶段, 我国仍然保留基于历史原因而建立的城乡二元体制, 城市建立了完备的社会保障制度, 而乡村直到21世纪后才逐步建立, 且社会保障水平相比于城市低得多。并且, 在城镇化进程中我国产生了大量的“农民工”群体, 无法享受与城市居民同等的社会福利待遇。
从社会自组织的角度来看, 人民公社制度的取消既代表国家权力从社会底层收缩, 也带来传统乡土社会的回归。因此, 改革开放以来, 我国经济政策与社会政策非均衡发展之所以行得通, 除了经济增长所带来的“滴漏效应”, 还基于家庭与村庄各类组织对农民仍可提供必要的社会保障。在改革开放初期, 对于广大乡村尤其是东部欠发达地区乡村而言, 务农收入仍是主要经济来源之一, 也就意味着仍具备乡土社会的经济基础。但随着我国市场经济的发展, 农民兼业化已成为农村生产生活的新常态, 务工收入逐渐成为主要收入来源。随着经济行为的市场化、社会化, 乡土社会的基础随之逐步瓦解, 农民开始以个体或家庭面对日益复杂的社会风险, 传统价值观趋于崩解。目前, 我国各地区乡村, 包括东部欠发达地区已进入“后乡土社会”。陆益龙认为后乡土社会是“乡土性特征部分维续的情况下, 乡村社会结构所发生的转型”[6]。“乡土”中的“土”的基础已非常薄弱, 但“乡土”中的“乡”, 即村落仍是村民生活的空间载体, 乡村仍具有熟悉关系和道义与情感联系。但不同于乡土社会的“超稳定结构”, 后乡土社会带有流动性、异质性和市场化的特征。乡村地区社会生态的变迁直接溯及社会政策的转型, 亟需国家将乡村地区纳入现代社会保障体系, 赋予乡村人口以“国民待遇”。
在后乡土社会背景下, 我国不同地区乡村社会政策水平有所不同, 东部欠发达地区由于本地支持力度较小, 又难以获得中央财政与项目支持, 乡村人口所享受的公共产品与公共服务尤为不足。整体来看, 可从三个方面进行概括:一是在支持目标上, 东部欠发达地区社会政策主要用于支持村庄环境改善、农民养老与医疗补贴和农业方面的补贴与补偿;二是在支持水平上, 鉴于目前“撒胡椒面”式的社会政策支持, 总体支持水平不高, 相对于农民生活质量要求而言, 仅具有增益性作用;三是在支持对象上, 当前东部欠发达地区乡村社会政策的支持对象仅限于具有农村集体户口的农民, 并不包括外来人员。孙立平曾经谈到, “说到社会学面对和谐社会的建设要有一个理念, 我觉得这就是社会重建”[7]。时至今日, 对于东部欠发达地区乡村而言, 社会重建仍然任重而道远。比如曾有人大代表谈到广东省欠发达地区“乡镇卫生院和村卫生室情况甚至比中西部地区还要差”, 并建议国家在教育医疗等民生领域投入方面, 把广东的欠发达地区与中西部地区同等对待, 予以支持。这种情况不仅在广东欠发达地区存在, 其他东部欠发达地区也大致如此。
当前, 我国已进入新时代, 社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”。随着东部地区各级城市群建设蓬勃开展, 逐步促进区域内不同地区深度融合发展, 东部欠发达地区经济政策不断加码, 内外部经济发展环境趋于优化。但相比之下, 社会政策更成为东部欠发达地区“三农”问题短板之中的短板, 破解东部欠发达地区社会政策发展难题, 促进农村经济与社会以及东部地区内部协调发展, 理应引起社会各界的高度重视。
三、东部欠发达地区乡村社会政策的发展困境及影响性因素
国内上个世纪90年代才开始对社会政策的研究, 对于中国社会政策变迁的研究, 产生了三个具有代表性的解释框架:制度协调论、全球化与新自由主义思潮和改革开放后从经济政策向社会政策转变的“能力意愿说”。但我国的农村社会政策却始终是城乡二元格局中的弱势者, 是一种特惠制而非普惠制的政策体系, 所导致的结果是农村社会政策的碎片化与低水准。随着社会主义新农村建设的提出, 发展型社会政策受到广泛关注, 被认为可兼顾经济发展和民生问题, 被广泛运用于社会保障问题、贫困问题、养老问题、残疾人问题、农民工问题等的解决中。党的十八大之后, “社会政策要托底”的提法引发学者对于托底型社会政策的研究热情, 大多认为托底型社会政策的价值取向是底线公平, 有助于避免单纯的问题导向及政策项目碎片化, 平衡各不同群体的福利需求和利益矛盾。在我国城乡社会政策非均衡发展的宏观背景下, 东部欠发达地区社会政策发展尤为滞后。
一是在发展理念方面, 随着和谐社会的提出, 我国逐渐步入社会政策时代, 政策视角由聚焦反贫困、基本生活保障到收入再分配、追求社会公正, 一定程度上体现了社会民众对于提升生活质量和增进社会质量的客观要求。但总体而言, 社会政策被认为是经济收入再分配的手段, 对于其“生产性要素”的认识不足, 这就导致经济政策优于社会政策, 社会政策附属于经济政策及由此而衍生出区域、城乡之间的社会福利差距的状况并没有显著改变。改革开放以来, 我国优先发展具有得天独厚优越条件的东部地区, 继而提出中部崛起、西部大开发和东北振兴等发展战略, 但区域内发展差距问题始终未进入顶层设计的视野。因此, 对于东部发达地区和中西部欠发达地区所给予的优惠政策和扶持政策, 东部欠发达地区均无法享受, 这也就客观上导致东部欠发达地区社会政策发展水平更为滞后。
二是在评价尺度方面, 东部欠发达地区虽然社会建设水平相对落后, 但并没有给予中西部欠发达地区同等的国家优惠或扶持政策, 其直接原因就在于评价尺度问题。首先, 以省为单位的平均值掩盖了内部差异, 人们往往较容易观察到不同省份和经济板块之间的发展差异, 而忽略东部地区内部的极化效应。其次, 在以经济为中心的发展理念之下, 缺少对于社会建设水平的权威性评价指标。同时由于社会融合、社会凝聚和社会赋权等方面的社会质量评价标准较难以度量, 也造成比较偏重经济保障支出的比较, 而对于人们主观感受和社会参与方面则相对忽视。目前由政府主导或研究团体开展的社会建设方面较为成熟的评价体系, 如全国文明城市、全国健康城市等虽尽可能涉及全面, 但也存在可量化的物化指标占主体, 社会建设质的考核标准较为模糊的问题。
三是在资金来源方面, 1994年分税制改革之后, 主要税收权限由地方向中央上移, 地方财政实力减弱, 虽有税收返还但主要是对发达地区, 转移支付则主要面向中西部地区。社会保障与公共服务作为地方性支出, 东部欠发达地区在进行社会建设方面存在资金不足的问题。实现不同地区社会建设的充分、平衡发展, 在资金来源方面应在充分发挥地方责任的基础上, 加强省级统筹乃至全国统筹, 并鼓励市场与社会组织参与, 形成公共产品与公共服务的多元供给, 以增加资金来源, 提高供给效率。
