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田园综合体运营保障体系研究——以内蒙古土右旗大雁滩田园综合体为例

来源:中机院  时间:2021-10-11  点击:
  文章以内蒙古土右旗大雁滩田园综合体为研究案例,从运营实施机制和保障体制机制两方面进行研究,构建田园综合体运营保障体系,以期为田园综合体的运营保障提供经验借鉴。

  在我国全面建立国土空间规划体系和深入推进乡村振兴的背景下,田园综合体建设和发展进入了新阶段。文章以内蒙古土右旗大雁滩田园综合体为研究案例,从运营实施机制和保障体制机制两方面进行研究,构建田园综合体运营保障体系,以期为田园综合体的运营保障提供经验借鉴。
 
  近年来,在我国全面开展国土空间规划编制和深入推进乡村振兴的背景下,田园综合体走向了新的发展阶段,有关田园综合体建设发展模式的研究较多,理论基础较丰厚,但如何保障田园综合体健康持续发展研究较少,其运营保障体系建立值得探究。
 
  一、土右旗大雁滩田园综合体概况
  大雁滩田园综合体是内蒙古首批国家级田园综合体建设试点,位于土右旗沟门镇,总体规划面积为 41.9 平方公里①(图 1)。核心区位于 G6 呼包高速、110 国道、敕勒川大街交汇处,面积约 2.8平方公里①(图2)。大雁滩田园综合体是在享有“中国西部最大的天然氧吧”的大雁滩景区的基础上建立起来的。大雁滩景区是以采摘、赏花、农家生活体验为中心,集现代农业生产和体验、农业休闲旅游、民俗文化旅游为一体的生态旅游观光体验区。这里由于盛产大金杏、李子、苹果、樱桃等水果,在内蒙古中部素有“瓜果之乡”的称号。
图1 大雁滩田园综合体项目位置


图2 大雁滩田园综合体核心区规划结构


图 3 项目运营管理模式图
 
  二、土右旗大雁滩田园综合体运营保障体系构建
  1、运营实施机制构建
  1.1 运营管理模式
  土右旗大雁滩田园综合体总体运营模式为:政府引导,培育产业,创造制度环境;以企业为主体,采用市场运作方式配置资源;整个社区参与,进行实时监督(图 3)。项目建成后,为保证大雁滩田园综合体正常运行,将由企业和合作社为主牵头运行,旗政府负责进行监督指导,乡镇进行具体的指导和管理。政府主导建设的,由乡镇相关业务部门进行监督管理。旗政府将督促乡镇和企业、农民合作社建立负责人制度和定期汇报制度,定期反馈大雁滩田园综合体运行问题并确定解决方案。
 
  3.1.2 组织管理体系
  项目的建设需要组建成熟的组织管理体系,通过加强组织领导,充分利用各方资源,才能持续有效地推进建设、管理和日常运营工作的开展。在旗政府成立由旗长任组长,旗政府分管领导任副组长,旗直相关部门和各乡镇主要负责人为成员的田园综合体建设工作领导小组,下设办公室,负责日常工作的指导和协调;镇、村相应建立工作机构,负责抓好具体建设工作的落实。通过主要领导进行协调、政策保障、制度落实,使各个部门、各线条上的建设资源在田园综合体这个大平台上得到整合。
 
  2、保障体制机制构建
  2.1 管理、运营体制机制
  (1)管理体制机制
  建立一套适合项目地区对多部门合作管理模式,形成政府主导、部门协调、全社会参与,推进多部门合作活动有序开展的管理体制。在项目资金的管理中,由旗政府财政统一管理,明确各项资金的专项用途,专款专用,建立一套从预算到审批的即严格又简化的资金管理流程,建立旗政府、村委会、合作组织、农民合作社和农民个人共同管理的资金管理机构,保障各项资金的有效实施。在项目运营的管理中,以土右旗政府为主导,田园综合体建设工作领导小组协调旗相关部门、各乡镇政府和村委会、大雁滩文化旅游公司和农业发展有限公司、农民合作社、各项目公司和入股农户,形成政府 + 公司 + 合作社 +农户的复合化管理模式。各部门上下配合联动,分工协调,实现政府 - 企业 - 农户互动管理。
 
  (2)运营机制
  田园综合体的运营保障机制主要体现在以下五个方面:
  ①长效投入机制。建立长期的政府对田园综合体的投入机制,各级政府对田园综合体建设应增加投入力度。除每年国家财政对大雁滩田园综合体的固定投资外,包头市政府和土右旗政府对大雁滩田园综合体的建设投资逐步增加,特别是对基础设施和公共服务设施的投入。其次,各个金融机构贷款发放有专项资金,支持田园综合体项目的立项和建设,形成一个资金投入的长效机制。
 
  ②整合机制。大雁滩田园综合体的建设管理部门在土右旗政府,旗政府和包头市政府相互协同,建立管理、规划传导机制,各部门配合上下联动,使田园综合体与城市形成城乡产业一体化、城乡居民一体化、城乡制度一体化以及区域经济一体化的新格局。
 
  ③激励机制。通过政府鼓励、引导、支持、扶持、奖励、优惠政策等带动各方积极性,推进田园综合体逐步发展完善。鼓励农民和社会力量投资现代农业发展,采取各种优惠政策支持、引导鼓励、奖励扶持等多种形式,对田园综合体建设进行多方面支持,营造强农惠农的浓厚社会氛围。使城市有效资金、科学技术、优秀人才等要素向乡村流动,形成城乡一体化新型格局。
 
  ④市场引导机制。田园综合体各个项目要依托项目地点生态背景和自然资源优势,以主导产业和特色农业为基础,以市场需求为导向,发掘农业生产的多种可能性,深度开发农旅和文旅,形成多元化、多层次、有序的市场体系。
 
  ⑤可持续发展机制。田园综合体地处乡村自然资源和人文资源最丰富的地域,其建设和发展要有利于生态文明建设和生态环境保护,严守生态保护底线,不破坏生态保护红线。项目立项要大力发展循环农业,节约土地,合理利用各种自然资源,提高田园综合体可持续发展的能力。
 
  2.2 保障措施
  (1)金融支持改革,保证资金供应顺畅
  积极发挥政策性信贷资金对土右旗田园综合体建设发展的重要作用,切实保障和加大对田园综合体项目建设资金贷款的支持力度,促进各个项目有序发展。特别是在转移农业人口、提升公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设。另外充分考虑土右旗大雁滩田园综合体涉及范围内的农村经济发展现状,将特色产业项目和贫困农村地区作为优先支持对象,制定特定优惠贷款政策,简化贷款审批发放程序,特殊项目优先审批优先发放,在符合贷款条件的情况下,优先给予贷款支持,以此满足不同发展程度的农村建设的需要。
 
  (2)落实产权问题,强化基础保障
  要保障田园综合体各类项目顺利实施,建设用地是首要问题。积极建立田园综合体建设用地保障机制,加快落实农村土地“三权分置”办法,开展土地流转开发。编制土右旗国土空间规划和相关村庄规划,严格划定“三区三线”,进行空间管控,明确各类建设用地界限,建设用地严禁侵占生态保护红线和基本农田保护线。土右旗国土空间规划和相关村庄规划用于控制和指导田园综合体各项建设用地的审批和建设项目落地实施。同时,加强全域土地综合整治,盘活村庄存量建设用地,优先提供乡村基础设施和公共服务设施建设以及特色产业建设。
 
  (3)保障农业科技投入,提高农民科技应用能力
  坚持以农民为核心,提高农民科学技能,培养有知识、懂技术、能致富的新时代科技创新型农民,是我国农业和农村发展的长远、根本大计。促进农业科技发展首先要提高农业科技创新能力,强化农业科研引进与应用,加快引进和推广国内外先进又适宜各地资源条件的农业新品种、新技术。其次要提高农业科技转化能力,据统计,我国每年约有 6000 项农业科研成果①,切实加强这些科技成果转化和推广,能有效促进农业产业发展。最后在强大科技支撑的基础上抓住机遇大力推进新型职业农民培育,提高农民科技应用能力。
 
  (4)农民利益联结机制
  充分考虑农民利益,强调扶贫和增收致富。涉及土地流转的项目,要尽可能以农民专业合作社为主体建设运营,收益由合作社决定分配。大力扶持有技术、有潜力的合作社发展高标准、高质量和高收益设施农业。充分考虑带动效应,由专业合作社开展品种引进、繁育和市场化管理工作,引导有条件、有技术的合作社参与建设和运营。进一步推广“公司+合作社(基地)+农户”等经营模式,实现“风险共担、利益共享”的目标。
 
  结语
  田园综合体作为我国乡村发展的新模式在乡村振兴战略中起到举足轻重的作用。目前,田园综合体支持保障体系尚未健全,成为当前制约田园综合体建设发展的障碍。为此,需要在建立田园综合体有效建设模式的前提下,明确努力方向,加强实施机制和保障机制的创新,构建田园综合体运营保障体系,为田园综合体建设营造有利的制度环境。(来源:赵勇强)

 
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