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乡村振兴战略规划是新型城镇化吗?它们有着怎么样关系?

来源:中机院  时间:2018-12-06  点击:
  但新型城镇化与乡村振兴之间具有内在逻辑的关联性,为解决战略进程过程中问题,实现乡村和城镇的协同治理提供了条件。一方面,新型城镇化是乡村振兴的助推器,其关键在于通过促进城乡资源要素自由流动、合理配置,引导人才、资源、技术等延伸至农村,改善农村经济社会的

新型城镇化与乡村振兴不可分割、相互促进,两者具有紧密的内在关联,适合于构建战略耦合机制。两者之间耦合机制的构建是由当前的现实困境所决定的:我国城镇化依然面临着土地资源利用、资源环境约束与城市承载力等问题,这些问题严重制约了新型城镇化的发展;而城乡之间的体制机制壁垒,农村村域内资源要素短缺与利用不足,阻碍了乡村振兴战略的实施。但新型城镇化与乡村振兴之间具有内在逻辑的关联性,为解决战略进程过程中问题,实现乡村和城镇的协同治理提供了条件。一方面,新型城镇化是乡村振兴的助推器,其关键在于通过促进城乡资源要素自由流动、合理配置,引导人才、资源、技术等延伸至农村,改善农村经济社会的发展短板,推动乡村发展与全面振兴;另一方面,乡村振兴战略为解决新型城镇化推进过程中所面临“大城市病”、环境问题等提供了重要途径。
 
随着城镇化的快速推进,传统城镇化发展模式单纯关注规模增长的负面效应日益凸显,“空心村”“失地农民”“老人农业”等问题层出不穷。为此,2013年,中共中央颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路。”2014年,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》,进一步强调坚持走中国特色新型城镇化道路,以全面提高城镇化质量的新要求,规划部署未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。新型城镇化与传统城镇化在目标定位、任务内容、核心内涵、发展路径等方面存在本质性差别:传统城镇化以城市建设的实体规模增长为目标,而新型城镇化强调城镇化质量的全面提升;传统城镇化侧重城市空间扩大与优化,将新城区建设、旧城区改造作为其主要任务,而新型城镇化以积极推进农民市民化转变、改善农村生产生活条件、统筹城乡公共服务均等化等作为其主要任务内容;传统城镇化以地方经济增长为核心,发展方式粗放,忽视生态环境保护,而新型城镇化为以人为本为核心,强调绿色可持续发展。
 

 
新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前,我国社会中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡;最大的发展不充分是农村发展不充分[1]。立足于新时代的基本国情,党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,坚持农业农村优先发展,加快推进农业农村现代化,从而实现广大农村的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的振兴目标。乡村振兴通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,形成城乡人才、资金、技术、信息等要素的充分自由流动,促进城市资源要素更多的配置到农村,实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。而新型城镇化发展过程中,将美丽乡村建设和农村产业发展相结合,推动乡村产业兴旺、城乡融合发展,有助于乡村全面振兴目标的实现。因此,乡村振兴与推进新型城镇化不是非此即彼的关系,而是互促共进、相辅相成的。
 
二、新型城镇化与新时代乡村振兴战略耦合机制构建的内在逻辑
新型城镇化与乡村振兴之间具有内在逻辑上的自洽性,适合创新构建战略耦合与协调治理的机制,对两者之间逻辑关系的探讨主要是从现实困境所展开的:
步入新时代后,我国社会主要矛盾发生了根本性转变,城镇化发展的外部条件和内在动力正在发生深刻变化,新型城镇化所面临的主要挑战和矛盾也有所不同。其中,最为突出的问题集中表现为三对矛盾,一是建设用地刚性需求与耕地保护硬性约束的矛盾。立足于我国人多地少的基本国情与城镇化作用必然伴随土地占用规模增加的刚性需求的基本规律,一些地方政府在经济利益的驱使下进行耕地违法开发,长期以来粗放的城镇化发展方式所造成的耕地流失,已经严重地威胁国家粮食安全、生态安全。尽管我国实施最严格的耕地保护制度,实行耕地开发的“占补平衡”,严守18亿耕地红线,但每年耕地资源非农化依然不断增加。由此,如何处理好城镇化进程中土地利用管理问题,确保国家粮食安全的生命线成为突出难题。二是经济社会快速发展与资源环境瓶颈制约的矛盾。在城镇化、工业化偏向性发展模式下,我国经济保持较长时间高速增长的同时,生态破坏、环境污染、资源耗竭等资源环境问题日益突出,导致我国生态总体承载力进一步弱化,因此,在资源环境约束条件下发展新型绿色城镇化成为又一难题。三是农村劳动力亟待转移与城镇承载能力不足的矛盾。随着农业现代化进程推进,大量农业剩余劳动力亟待从传统农业部门向现代经济部门转移,需要城镇化进程发挥吸纳农村劳动力的作用。根据发达国家城市化发展经验,城镇化率在30%~70%之间,说明城镇化处于快速发展阶段[3]。2017年中国城镇化率达58.52%[4],但是距离发达国家80%的城市化水平还有较大差距。那么如果以近年来每年1个百分点左右的增长速度,每年将会有超过1 000万人口进入城市,大规模人口迁入城市会给基础设施、医疗卫生、文化教育、生活保障等公共服务和城市承载力造成巨大的压力。
 
2018年7月,习近平总书记对乡村振兴战略作出进一步重要指示,强调必须坚持将实施乡村战略摆在优先位置,以“抓重点、补短板、强弱项”为战略实施方向,全面激活乡村振兴内生动力,实现“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”[5]。目前乡村振兴战略正处于政策细化阶段,相关政策已经进入研究、规划、部署环节,后续针对乡村振兴战略的政策将密集出台,旨在实现乡村全面振兴,缩小城乡差距。当前,乡村振兴战略实施过程所面临的最为突出的难题主要包括两个方面:一是在农村村域内农村发展落后、农业基础薄弱以及农民增收困难等现象并存。这些现象主要是农村人才、资金、技术等资源要素短缺与利用不足所导致的。二在城乡之间的体制机制壁垒阻碍城乡资源要素从单向流动向双向流通转变。长期以来农村和农业为城市发展提供要素支撑,这种单向流动的不平等交换机制使得城乡之间的差距进一步拉大。
 
新时代乡村振兴战略为新型城镇化的发展困境提供了现实性的选择,两者之间需要有效衔接、重点调控,以实现政策效应最大化。首先,乡村振兴以产业兴旺为战略重点,要求发展乡村新产业新业态,新型城镇化可以借用乡村振兴战略发展乡村产业之机吸纳农村劳动力有效推进农村就地城镇化,实现农民市民化转变,缓解城市压力。其次,根据乡村振兴战略的规划部署,以严守耕地红线、农地集约化经营的价值取向的新一轮农村土地制度改革已经开始试点,配套农地整治工作也顺利开展,有利于土地资源在新型城镇化过程中优化结构、盘活存量、提高效率,从而满足新型城镇化的用地需求。再次,新型城镇化推进过程中,将乡村建设、产业发展以及人口城镇化相结合,是破解“三农”问题的重要方式,同时,新型城镇化强调城乡融合发展,消除城乡生产要素流动的制度性障碍。由此论证,新型城镇化与乡村振兴具有内在的逻辑关联性,而二者互相配合可缓解城乡二元结构不均衡局面,促进城乡一体化发展。
 
三、新型城镇化在乡村振兴战略中的作用机制
新型城镇化的核心要求、主要模式、发展理念、动力机制可与乡村振兴战略形成具体化的协同领域,集中体现在新型城镇化对乡村振兴战略的功能方式与作用机制。
1.新型城镇化以人口城镇化为核心要求,强化农民在乡村振兴中的主体地位
传统城镇化是以政府为主导的外生性城镇化模式,强调政府对土地资源要素的支配,主要表现城市空间的扩张,是典型的土地城镇化。这种土地要素驱动经济快速发展的城镇化带来了种种弊端:一方面地方政府片面追求城市规模,盲目进行土地开发建设,造成土地资源配置不合理,土地浪费严重;另一方面土地城镇化严重超前于人口城镇化,一些地方“要地不要人”问题严重,出现“鬼城”、“空城”等现象。新型城镇化是以人为核心的城镇化,由“化地” 向“化人” 转型[6]。以人为核心的新型城镇化要求认识到人的重要性,在规划中充分考虑人的需要,有序推进农业转移人口市民化和城乡基本公共服务均等化,促进人的全面发展[7]。新型城镇化和乡村振兴均作用于农民,从作用对象而言,两者密切相关。首先,新型城镇化可推动农民市民化进程,促进农村劳动力有序转移,有效吸纳农村人口。乡村振兴并非将农民滞留在农村,而是有规划、有策略地转移农村剩余劳动力。新型城镇化推动农民市民化与乡村振兴减少农民的要求不谋而合。其次,新型城镇化建设有利于改善农村教育落后的局面,提高农民整体素质,不仅能提高农民的职业技术能力,为农民非农就业与增收创造更多机会,而且能提升农民的主体意识、平等意识和参与能力,为农民参与乡村振兴战略奠定基础。最后,农村就近城镇化的快速推进将有利于破除城乡二元结构体制,使农民享有城市居民所享受的福利待遇,因而能激发农民的内驱力,调动农民参与乡村振兴的积极性和主动性,充分发挥其主体作用。
 

 
2.新型城镇化以就近城镇化为主要模式,是优化乡村结构和布局形态的重要途径
传统城镇化是以异地城镇化为主导的路径模式,主要是农村剩余劳动力从中西部地区向东部经济发达地区流动[8]。作为异地城镇化载体的超大城市、特大城市与大城市已经面临着城市发展饱和的状态,因此推进就近城镇化更符合当前现实情况。异地城镇化虽然能通过发挥其产业、人口的集聚效应带动所在区域内经济发展,促进农村转移人口增收,但也对容易对迁出地产生负面影响,如农村“空心化”等现象突出。这些空心村尤其面临着农村人口“空心化”和居住结构的“空心化”,前者指农村青壮年劳动力集中流向城市,留守妇女、留守老人、留守儿童却栖息在农村,导致农村劳动力数量、结构发生巨大变化,后者指空心村面临着原有农村空间布局结构混乱,居住功能发挥不足以及城乡空间不协调等问题。而以就近城镇化为主的新型城镇化能有效解决上述各种问题,能激发农村发展内在活力。就近城镇化是在原居住地一定空间半径内,依托小城镇和新型农村社区实现就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化的城镇化模式。农村就近城镇化有利于乡村全面发展,增强该地区的经济活力而吸引农民回流,改善农村的人口结构。而农村就近城镇化对于乡村布局形态的优化主要从两个方面所发挥作用:一方面,在村庄内部,农村就近城镇化对村庄进行科学规划布点,合理规划乡村建设用地、农用地空间布局,统筹基础设施和公共服务,不仅能提高农民居住集中度,而且为人居环境改善与资源集约利用水平提高创造了条件。另一方面,在城乡空间协调发展理念作用下,农村就近城镇化加强改造乡村与城市发展的规划统筹与功能配套,有利于发挥城市对农村的辐射带动作用,从整体上优化城乡结构与空间布局。
 
3.新型城镇化以“绿色发展”为发展理念,为乡村可持续发展提供保障
传统粗放型城镇化是高耗能、重污染、低效益的发展模式,片面地追求经济增长,忽视环境效益与生态保护,导致土地资源配置扭曲、自然资源短缺、环境污染严重、生态系统退化等问题,影响了城镇化可持续发展进程。2015年4月,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“大力推进绿色城镇化”,推动“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”的良性互动与协同发展。绿色城镇化的发展观与乡村振兴“生态宜居”的理念相契合,为乡村振兴注入了能量,有助于实现乡村可持续发展。生态环境恶化是严重制约农村社会经济发展,导致乡村难以全面振兴的重要原因之一。农村生态系统是农村生活和农业生产的基础,生态环境恶化会对农民、农业、农村产生直接或潜在的负面影响。一方面,农村环境恶化会直接影响农民的农业生产,如水土污染会直接降低农田作物的产量和质量,影响农业收益。另一方面,农村卫生条件差、环境污染等会降低农民的生活质量,加剧农村的贫困程度。尤其在一些贫困地区,当地农民为追求当前经济收益掠夺式开发消耗自然资源,使生态环境加速恶化,最终却陷入“贫困—不合理经济行为—环境污染或生态恶化—污染致重病或者资源短缺—贫困加重”的恶性循环,导致农村贫困长期化、代际化。乡村振兴不能以牺牲生态环境为代价,要实现乡村持续、稳定、协调发展,就必须强调保护生态环境,实现绿色发展。因此,坚持绿色发展的新型城镇化之路使乡村发展更具生命力和可持续性。
 
4.新型城镇化以“四化同步”为动力机制,为乡村全面复兴提供持续动力 
党的十八大明确提出,要促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。党的十九大从战略全局的角度对新型城镇化进行部署,进一步强调“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。“四化”作为一个不可分割的整体系统,彼此相互关联。工业化增加供给,是城镇化发展的根本动力;城镇化创造需求,是促进农业现代化的发展载体;农业现代化又为工业化和城镇化提供一定的支撑和保障;信息化则为其他三化提供重要的发展手段[10]。工业化、城镇化、信息化、农业现代化基本涵盖了经济发展的重要领域,与乡村振兴战略密切相关,为乡村发展提供了全面、持久、系统动力。首先,工业化为农业现代化发展提供技术支撑,推动乡村企业发展进程,通过创造岗位有效吸纳农村剩余劳动力,促进乡村经济综合实力提高。其次,城镇化是释放农村农业内在需求的重要基点,加快城镇化可以拉动农产品需求,扩大农村的市场需求,促进农村产业发展和农民增收;同时,城镇化能促进城市人才、资金、技术、信息等生产要素向农业农村领域延伸,实现城乡要素平等交换。再次,信息化推动互联网技术与农业生产、加工、销售等环节结合,为农村农业带来了新型农业经营思路、规模化经营方式、标准化生产流程,以“互联网+”带动农业产业升级。最后,农业现代化为农业发展带来了先进技术、现代化设备,促进农业生产效率提高,同时农业现代化进程中以现代化知识体系的全方位渗透有利于农民的综合素质提高,对于培养新型农民、全面振兴乡村具有重要意义。
 
四、乡村振兴战略为新型城镇化发展提供新机遇
乡村振兴与新型城镇化的战略目标一致,均是要缩小城乡差距,实现城乡融合发展,两者区别只是发展主体和关注区域存在不同[11]。城镇化侧重于发展城市,但同时强调兼顾农村;而乡村振兴则关注农村,但同时要助力城镇化的实现。从本质上来看,乡村振兴主要是要改变我国发展不均衡不充分的现状,补齐农村农业发展短板,既解决制约城镇化健康发展的各种问题,又推进城乡融合发展。因此,乡村振兴战略为新型城镇化发展提供新的机遇,对其助推作用也是显而易见的。
 
1.乡村振兴有利于化解大城市发展中城市病的问题
城市病是指城市发展规模与速度超过城市资源环境承载能力所产生的一系列问题,如人口膨胀、交通拥挤、城市贫困、资源短缺、环境污染等问题。这些问题会影响城镇化进程、加重城市负担、降低市民生活质量,因此,如何应对城市病所导致的各种弊病成为当前社会一个重要的课题。而乡村振兴战略能有效缓解上述问题,对城镇化发展产生积极影响。首先,乡村振兴有助于推动城市人力、技术、资金等要素流向农村,以解决农村发展所面临的资本短缺以及不合理配置的困境。各类资源要素的流向遵循市场经济理性规则,当乡村具有更大的发展能力时,生产要素会倾向于配置到乡村,而乡村振兴无疑为资源要素整合和配置利用提供良好的环境,为乡村创造更大的吸引力。其次,乡村振兴有助于吸纳农村剩余劳动力,促进进城农民工回流,缓解人口继续大规模流向城市的盲目性。农村劳动力进城就业的主要动因是增加收入,一旦乡村振兴激发农村的内在活力,使农业经济和乡村产业呈现蓬勃发展态势,进城务工人员将会自发返乡就业或创业。此外,乡村振兴也强调依靠政府政策激励吸引各类人才回归乡村,重视乡村就地人才培养,推动资本、技术等延伸至乡村建设,使乡村成为乡土人才队伍发展农村经济的乐土。
 
2.乡村振兴有助于推进农村就近就地城镇化
就近就地城镇化是农民离土不离乡、就业不离家、就地市民化的城镇化[12],这种城镇化模式能发展乡村,使农民在乡村就能实现市民化转变,享受与城市居民相同甚至更好的生活品质和福利保障。从中国城镇化发展进程来看,大规模人口转移和人为造城运动,并不是符合国家实际的城镇化模式,即使中国城镇化率达到发达国家水平,约70%~80%,仍然有4亿人左右的人口居住在农村,从本质上还是不能改变农村现代化发展难以突破困境的局面。而乡村振兴战略以守地式发展农村的基本思路,为农村就近就地城镇化奠定基础。首先,产业振兴是乡村振兴的基础,乡村产业振兴能促进城市的生产要素向乡村回流聚集,从根本上解决农村人口空心化、产业空心化、组织空心化等多重问题。而且,乡村产业振兴有助于多样化产业开发,促进农业生产组织化、规模化,解决农业劳动力就业,在提升农业生产效率的同时实现农民收入增加。其次,以人才振兴发展农村的理念有利于推进农民市民化转变。人才振兴一方面要求对留守劳动力进行教育培训,另一方面引进各类人才带动乡土农村劳动力,这两方面的作用不仅能提高农民专业技术知识和职业能力,而且能引导其改变生活理念和生活方式。最后,优先发展农业农村,从建立城乡融合体制机制角度改变乡村落后的现状,使农民在乡村就能享受同等对待,形成城乡一体化发展态势。基于此,可以明显看出,乡村振兴战略是在发展农村的同时,推进了农村就近就地城镇化。
 
3.乡村振兴以提供生态空间支撑满足绿色城镇化的内在之需
当前全国大部分农村地区都存在着不同程度的生态恶化的问题,其中最为突出的是垃圾污水所致的环境污染和村容村貌“脏乱差”问题。农村生态环境恶化直接影响农民居住环境,只有为农村营造一个干净整体的生活环境,农民才会有动力积极投入城镇化建设之中。乡村生态振兴通过农村人居环境整治、生态修复与保护,全面提升“生态宜居”乡村建设水平,提高农村人居环境质量。乡村生态文明建设对城镇化发展具有重要意义。首先,从整个生态系统来看,城市周边的农村地区乃至全国所有农村地区为我国的城市经济的可持续发展提供着绿色空间与生态支撑。乡村生态振兴是振兴乡村的应有之义,是绿色城镇化建设的内在之需[13]。其次,乡村需要与城市一起繁荣发展在于城市依赖于农村多功能产品供给,因此乡村生态振兴基于以绿水青山就是金山银山理念,强化农村生态产品供给,将农村生态优势转化为农村产业和生态经济优势,以提供更多更好的绿色生态产品满足城市发展需要。最后,乡村振兴以生态文明建设为核心发展观,在保持农村自然生态与特色文化的基础上,重构农村新景观,如以发展特色小镇作为绿色城镇化的典型综合探索,打造特色旅游新产业和特色产业集群,改变农村过去那种高污染、高能耗的生产生活方式,引导农村向可持续健康方向发展。而且这也是新型城镇化的有效发展路径。 
 
4.乡村振兴以坚持城乡融合发展之路实现平等城镇化的目标
平等城镇化其本质在于统筹与一体,是通过构建城乡融合的体制机制,创新户籍制度、土地制度等制度改革,实现农民工市民化和城乡公共服务一体化[14]。十九大报告提出要建立城乡融合发展的体制机制和政策体系。2017年12月,中央农村工作会议提出“中国特色社会主义的乡村振兴道路”,要求重塑城乡关系,走城乡融合发展之路,这是对马克思主义城乡融合观的重大发展[15]。乡村振兴战略的意义,正是顺应现代化发展要求推进城市和乡村的协调发展。随着城镇化快速推进,城乡差距不断扩大,而实施乡村振兴战略强调坚持农村农业优先发展是改善农村公共服务、基础设施和信息流通等方面落后,不断缩小城乡差距以逐步实现城乡一体化的过程。乡村振兴战略基于当前乡村的现状,明确了乡村发展的思路,对城乡关系转变做出战略性部署,要求推动“城乡一体化”向更高阶的“城乡融合”转变。首先,乡村振兴通过建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系, 在产业方面,以灵活多样化、立体化发展模式推进农村一二三产业整体融合发展,同时将新型城镇化战略有序对接,促进城乡产业合理化分工协作,更好地发挥城市产业对乡村产业现代化的带领、辐射作用。以乡村产业兴旺来缩小城乡差距,促进城乡公共服务均等化,使农民在农村就能切实享受到城市居民的福利待遇,更好地分享经济社会发展的成果。其次,乡村振兴战略要求破除城乡分割的制度藩篱, 尤其是要通过推进农村土地制度改革、户籍制度改革、住房制度改革、社会保障制度改革与劳动力就业制度改革等,以振兴乡村过程中逐步实现农民市民化。
 
五、结论与讨论
新型城镇化和乡村振兴均是解决“三农”问题、实现现代化的重要途径,两者之间具有互动联动、相互促进的紧密联系。
新型城镇化在乡村振兴战略中发挥的作用主要体现在:新型城镇化以人为核心的要求有利于强化农民在乡村振兴中的主体地位;新型城镇化以就近城镇化为主的发展模式有利于优化乡村结构和空间布局;新型城镇化坚持绿色发展为乡村可持续发展提供保障;新型城镇化强调“四化同步”发展为乡村全面复兴提供持续动力。
乡村振兴同时也为新型城镇化带来了新的发展机遇。乡村全面振兴能吸引劳动力回流,不仅能缓解大城市发展中城市病的问题,也有助于推进农民就地市民化与农村就地城镇化。乡村振兴所强调的“生态宜居”与“绿色城镇化”不谋而合,对新型城镇化绿色发展具有重要意义。此外,乡村振兴要求坚持城乡融合发展之路实现平等城镇化的目标。
为加快构建并完善新型城镇化与新时代乡村振兴的战略耦合机制,政府需要在以下几个方面进行完善:
首先,各地方政府应建立系统化的城镇化规划,对城镇化工作进行全面质量管理和监测评估,对各具体工作环节的问题及时发现并予以解决,继续发挥新型城镇化的引领作用和惠民效果。
其次,乡村振兴作为一项系统性工程,需要政府以制度改革为主线,引导人力、物力、财力的有机整合,真正做到激活乡村的主体、要素、市场,增强改革的系统性、协整性以助力乡村全面振兴。
最后,从两者战略耦合的角度而言,新型城镇化与乡村振兴均涉及农村的土地、产业、人口等不同领域的调整,可形成紧密的协同关系。政府应在双方协同关系的基础上进行整体性、系统性的规划和统筹,以避免“碎片化”的政策安排与政策冲突,影响新型城镇化和乡村振兴的战略实施效果。(责任编辑:张积慧)


 
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