一、引言
零基预算与专项债之间本质上是预算编制方法与融资工具在财政管理中的协同关系。在当前经济高质量发展和财政管理改革的背景下，探讨零基预算与专项债的协同机制，优化债务资金管理，提高财政可持续性对于优化资源配置以及推动经济社会高质量发展具有重要意义。
二、零基预算与专项债的基本概念
零基预算是指在编制预算时，不考虑历史基数，而是从“零”开始，以需求为导向，对每一项支出进行成本效益分析，确定其必要性和优先级。这种预算编制方式打破了“基数+增长”的惯性思维，强调预算的科学性和效率性。
专项债是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的，以项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
将零基预算逻辑嵌入专项债项目管理，通过“从零论证、绩效优先”的预算理念，可以更好的把控专项债项目质量，确保资金使用效益最大化。
三、零基预算与专项债间的正向推动作用
（一）零基预算助力专项债项目筛选与资金分配1.科学评估项目的必要性：零基预算要求对所有项目从初始阶段就进行全面、深入的必要性评估。以某省交通基础设施建设项目规划为例，在零基预算理念下，对新建高速公路项目，需综合考量区域经济发展需求、现有交通网络承载能力、未来交通流量预测等多方面因素。通过详细调研，若发现某区域现有公路虽能满足当前交通需求，但随着区域内大型产业园区规划落地，未来5年内交通流量将大幅增长，现有公路无法满足需求，此时新建高速公路项目就具备了较高的必要性。这种基于实际需求的评估，确保专项债资金投向真正急需的项目，避免盲目建设。2.优化资金分配优先级：零基预算打破以往按基数分配资金的传统模式，依据项目效益与重要性确定资金分配优先级。例如，在某城市的公共服务设施建设中，有老旧社区改造和新建包含体育场馆在内的全民健身中心两个项目均申请专项债资金。运用零基预算方法评估，老旧社区改造项目涉及众多居民的居住环境改善，对提升居民生活质量、促进社会和谐稳定作用显著；而新建体育场馆虽能提升城市形象，但当前城市体育赛事需求及使用频率相对较低。经综合评估，老旧社区改造项目被赋予更高的资金分配优先级，专项债资金优先保障该项目，使资金流向对民生改善和经济发展更直接、有显著影响的项目。
（二）专项债丰富零基预算资金来源，拓展预算空间1.弥补资金缺口：在地方政府推进基础设施建设、民生事业发展等诸多项目过程中，资金短缺是常见难题。专项债的发行有效缓解了这一困境。如：某县计划推进农村饮水安全巩固提升工程，以改善全县农村居民的饮水质量。项目预计总投资2亿元，然而该县当年一般公共预算资金在保障人员工资、基本运转及其他重点民生支出后，可用于该项目的资金仅有5000万元，资金缺口巨大。若通过申请专项债，成功筹集1.5亿元资金，则可以弥补项目资金缺口，使项目得以顺利实施。2.支持重大战略项目：专项债为零基预算框架下的重大战略项目提供有力资金支持。以长三角一体化发展战略中的交通互联互通项目为例，为加强区域内城市间的交通联系，规划建设一条连接多个城市的高铁线路。此类项目投资规模大、建设周期长，仅依靠地方一般公共预算资金难以实现。通过发行专项债，筹集资金投入项目建设，助力长三角一体化战略的实施，拓展了零基预算在重大战略项目上的资金投入空间，更好的推动区域协同发展。
四、零基预算与专项债项目协同的关键点
（一）完善项目评估体系1.统一评估标准：建立涵盖项目可行性、效益性、偿债能力等多方面的统一评估标准，确保零基预算对项目的评估与专项债项目申报要求相契合。例如，在对职业教育领域的学校建设项目进行评估时，无论是零基预算评估还是专项债项目审核，均从项目建设规模合理性（根据学校服务区域内学生数量预测）、建设成本控制（包括建筑材料、人工成本等）、项目建成后的教育质量提升效益（如学生就业率提高、综合素质提升等）以及偿债能力（根据学校未来学费收入、政府补贴等预测偿债资金来源）等方面，按照统一标准进行评估，避免因评估标准不一致导致项目决策失误。2.强化事前评估：在项目申报专项债资金和纳入零基预算之前，加强事前评估的深度与广度。以某地水利设施建设项目为例，在项目筹备阶段，组织多领域专家团队，对项目进行全面事前评估。不仅评估项目技术可行性（如水利设施选址的地质条件、工程设计方案的科学性），还评估项目对区域生态环境的影响（如是否会改变河流生态系统、对周边动植物栖息地的影响）以及经济社会效益（如灌溉效益提升带来的农业增产增收、防洪减灾效益等）。通过强化事前评估，为零基预算和专项债资金的合理分配提供科学依据。
（二）加强预算与债务管理衔接1.预算编制协同：在预算编制过程中，将专项债收支纳入零基预算体系，实现两者有机融合。以某地政府性基金预算编制为例，在考虑水利专项债资金时，与零基预算中的水利建设支出部分协同编制。根据水利项目项目的轻重缓急、建设进度、资金需求计划，合理安排专项债资金发行规模与时间。同时在零基预算中统筹考虑项目配套资金，确保项目资金需求得到全面、合理保障，避免资金错配或闲置。2.债务风险防控协同：零基预算与专项债管理在债务风险防控方面需协同发力。一方面，零基预算在编制过程中，充分考虑地方政府债务承受能力，对专项债项目的偿债资金来源进行详细测算与规划。例如，某县在编制年度预算时，根据当地财政收入增长趋势、专项债项目收益预测等因素，合理确定专项债发行规模，避免过度举债。另一方面，专项债管理过程中，通过对项目资金使用情况的严格监控，确保资金按预算用途使用，提高项目收益实现的可能性，从而降低债务违约风险。
五、当前零基预算逻辑嵌入专项债项目管理的难点
（一）理念与思维转变困难长期以来，专项债项目管理多依赖传统预算模式，形成“基数 + 增长” 的路径依赖。部分部门和人员对零基预算理念理解不足，认为从零开始评估项目繁琐且增加工作量，缺乏主动变革的动力，仍按照往年项目模板和资金需求申报，未结合实际情况重新论证项目必要性和资金规模，导致项目评估流于形式。
（二）项目评估体系不完善零基预算要求对项目进行全面、精准的评估，但当前专项债项目评估体系一方面，评估标准不统一，不同地区、部门对项目可行性、效益性、偿债能力等评估侧重点和指标设定差异较大，影响项目横向对比和资金合理分配；另一方面，评估数据支撑不足，部分项目缺乏历史数据和行业标准参考，难以准确预测项目收益和风险。
（三）预算编制协同性不足零基预算与专项债预算编制在流程、时间和方法上存在差异，导致协同困难。专项债项目申报有严格的时间节点要求，且需经过多轮审核，而零基预算编制周期较长，强调对所有项目的细致评估。在实际操作中，会出现专项债项目申报时间紧迫，无法充分纳入零基预算评估流程，或者零基预算编制未充分考虑专项债资金的特殊性，导致资金安排与项目需求不匹配。
（四）债务风险防控压力大零基预算逻辑下，专项债项目需更精准地预测偿债资金来源和规模，以防范债务风险。但现实中，部分地方政府对专项债项目的偿债能力评估过于乐观，未充分考虑经济波动、政策调整等因素对项目收益的影响。同时，债务风险预警和防控机制不完善，缺乏对项目全生命周期的动态监测。
六、结语
零基预算与专项债在财政管理中相互促进、协同配合。零基预算通过科学的项目评估与资金分配，提升专项债资金使用效率；专项债则为零基预算丰富资金来源，拓展预算执行空间。在协调配合过程中，完善项目评估体系、加强预算与债务管理衔接是关键要点。通过二者紧密结合，能够更好地发挥财政资金的作用，优化资源配置，为经济社会高质量发展提供坚实的财政保障。在未来财政管理实践中，应进一步深化对零基预算与专项债协同关系的研究与应用，不断探索相关制度与机制，推动财政管理水平持续提升。
