2024年中央出台“6+4+2”的化债举措，极大地缓解了地方政府的流动性风险，地方化债压力大大减轻、债务风险有效缓释，地方政府从应急状态回归常态谋发展。但是在化债过程中，地方政府还面临财政紧平衡态势延续、法定债务付息压力增加、城投市场化转型困难、拖欠企业账款尚未得到系统性解决等问题与挑战。
2025年是一揽子化债方案完善落实之年，也是城投转型提速之年。2025年《政府工作报告》提出“稳妥化解地方政府债务风险”，“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，推动融资平台市场化转型”等。各省市陆续发布了政府工作报告和财政预算报告，详细列出了2024年化债进展和2025年化债工作安排。本文基于各省市县的公开资料和数据，梳理以下问题：当前地方化债效果如何？今年化债工作安排有哪些新亮点？还面临哪些挑战？化债政策还有哪些优化空间？
2024年地方化债的六大成效
2024年，地方化债实现了六重效果：隐性债务“清零”和显性化进度加快、融资平台退出加快、债务成本下降、债务结构优化、清欠企业账款加快、全口径债务风险管控更加有效，间接地实现了区域金融稳定，消化拖欠企业账款提振了企业信心，畅通了国民经济循环。
1、2024年隐性债务余额大幅压降1/4左右，隐性债务显性化进程加快。2024年用于置换存量地方政府债务的各类地方政府债券发行规模合计达3.4万亿元，置换后地方隐性债务余额从2023年末的14.3万亿元降至2024年末的11.0万亿元，下降幅度达23%。若考虑地方使用“真金白银”偿还的债务后，地方隐性债务压降幅度更大。
从化债进度看，重点省份中，宁夏、吉林、内蒙古、青海化解隐性债务的进度较快；非重点省份中，新疆、江苏的市县隐性债务化解进度较快。从债务风险看，重点省份债务风险缓释，多个市县综合债务率下降。重点省份市县大力盘活资产资源，包括存量土地和房产、矿业权、特许经营权、电力指标等各类国有资源，筹集“真金白银”偿还存量债务。
2、融资平台退出加快，2024年全国“退平台”数量近7000家，政府融资职能加快剥离。从公开信息可知，宁夏、内蒙古融资平台数量与2023年3月末相比分别压降76%、66.5%，吉林、辽宁压降幅度均超过50%，位居全国前列。
3、通过利率更低的地方政府债券置换存量隐性债务，实现“高息债务低息化”，极大地减轻了地方利息压力。2024年地方政府债券平均发行利率为2.3%。据财政部估算，置换后利率水平下降平均超过2.5个百分点，预计这部分置换债券5年利息减少2000亿元以上。2024年广西新发行债券平均利率较上年同期超303个基点；内蒙古债务“置换后每年可节省利息30.9亿元”，相当于2024年法定债务付息支出的8.5%。
4、融资平台非标债务占比持续压降，债务结构持续优化。2024年，各地通过协商银行贷款置换掉信托、融资租赁、债权计划、定融等利息成本高、偿债压力大的非标债务，优化债务结构。例如，柳州市全市融资平台债务结构优化，非标、债券余额分别压降272亿元、50亿元，占比分别从16%和29%下降至6%和27%，非标债务占比下降尤为明显；银行贷款占比从55%上升至67%，利率更低、风险更低的银行贷款比重上升，减轻了融资平台偿债压力。
5、加快加力推进清理拖欠企业账款工作，缓解了企业现金流压力，激发企业主体活力。政府拖欠的企业账款中，部分属于政府项目中存在长期拖欠、变相让企业垫资，且未在财政预算中安排相应资金偿还形成事实债务的，已纳入隐性债务。地方用好中央政策，加快加力清理拖欠企业账款。其中，宁夏把纳入隐债的政府拖欠企业账款全部清零；贵州多措并举积极解决多年积累的拖欠企业账款问题；云南健全解决企业账款拖欠问题长效机制。
6、建立全口径地方债务监测监管体系，债务风险监测取得成效。全口径债务管理更加公开透明，有利于监管部门实时准确地掌握地方债务数据、评估债务风险并采取精准举措，也有利于遏制化债不实和新增隐性债务。2024年，多数地区都表示已经实施了“全口径地方债务监测”。江苏、山东实现对政府法定债务、隐性债务、城投经营性债务“三债统管”。
2025年地方化债重点工作部署
2025年，各地深入贯彻落实中央决策部署，坚持“在发展中化解债务、在化债中促进发展”的工作思路，统筹运用财政和金融资源，重点推进严格遏制新增隐债、靠前发行置换债券化债、动态退出重点省份名单、加快退平台并分类推动城投转型、提高债务资金使用效率、完善全周期债务监管等六个方面的化债工作。
1、将不新增隐性债务作为铁的纪律，防止一边化债一边新增。2025年，四川、湖北、福建、河北、广西、宁夏等多个省份将“不新增隐债”作为“一条铁律”。甘肃、贵州、吉林要求严格落实“举债终身问责制和债务问题倒查机制”，对新增隐性债务问题“零容忍”。河北“对违规举债、虚假化债的严肃追责问责”。
2、通过靠前使用化债额度、筹集化债资金等手段，化解存量隐性债务。其一，2025年化债额度更早使用更早见效。截至2025年5月20日，今年2.8万亿元（6万亿分三年+4万亿分五年）用于化债的地方债券累计发行超1.77万亿元，进度达63%。包括：29个省份发行特殊再融资专项债券合计达16116亿元，进度超80%；16个省份发行特殊新增专项债券规模达1573亿元，进度约20%。其二，2025年通过盘活资产、加快土地出让等手段，筹集化债资金。
3、符合要求的重点省份争取分批次退出高风险地区名单，宁夏、内蒙古有望率先退出重点省份名单。2025年，中央将动态调整重点省份名单，支持打开新的投资空间。目前宁夏宣布“已符合退出债务高风险省份的条件”，“已向国务院申请”退出；内蒙古也满足条件“有望率先退出高风险省份”。
4、推进融资平台加快退出与转型发展，构建“退出—转型—发展”的良性机制。短期来看，为了完成2027年6月底之前地方融资平台清零的目标，2025年融资平台压降进度有望进一步提速。近期，多地区表态力争在2025年实现融资平台全部退出。退平台仅解决“身份问题”，并未解决“生存问题”。中长期来看，地方政府还需积极引导城投公司市场化转型，实现可持续发展，形成“退出—转型—发展”的良性循环。未来城投公司“退平台”后，会形成两极分化，市场化经营程度较高、自身盈利能力较强的城投公司，顺利地转型为普通国有企业；而市场化经营程度较低、业务转型难度较大的城投平台，有必要尽快重组或清退。
5、强化预算约束与投资项目管理，提升债务资金使用效益。一是根据财政承受能力安排投资项目，加强绩效评估。二是根据地方发展需求匹配项目，提高资金使用效益。
6、构建地方债务全生命周期监管，完善债务全链条管理。一是加强专项债券项目“借、用、管、还”管理。二是确保政府负债和项目资产平衡。三是探索建立专项债券偿债备付金制度。
进一步化债面临的四大挑战
尽管化债工作已经取得阶段性成果，但是化债工作仍然面临以下四重挑战：
1、隐性债务滋生的土壤仍然存在，防范化解债务风险的长效机制仍在探索中。其一，宏观税负仍处于下行通道，地方大量支出依靠转移支付和债务弥补。宏观经济仍面临国内有效需求不足、物价低迷等挑战，以现价计量的财政收入承压，加之房地产市场处于调整转型期，引起房地产相关税收及土地出让收入下滑。其二，地方政府在多元化考核目标下，民生、“三保”等重点领域财政支出责任不减，地方仍需兼顾化债、“三保”与发展，部分任务完成诉诸隐性债务的冲动仍存。其三，财税体制改革在有序推进中，但是事权和支出责任改革客观上讲难度较大，地方支出责任依然较大。
2、隐性债务显性化后，法定债务余额快速攀升，纳入预算的付息支出增加，可能挤占地方财政支出空间。多个省份在预算报告中提及“债务付息刚性增长”，可能对地方财政运行和基层库款保障带来挑战。
3、城投公司内部造血能力不足，外部融资监管政策趋严，市场化转型难度仍然较大。一是城投公司自身经营能力有限，现金流状况不佳。城投公司往往承担了大量公益性项目建设，其建设周期长、投资回报慢，从项目回收的资金有限，不足以偿还债务本息。二是城投公司市场化融资受限，尤其是涉及隐性债务的城投公司，市场化转型更加困难。其中，城投债融资监管趋严，重点区域公开市场融资更加受限。
4、拖欠企业账款问题尚未系统性解决，可能增加地方政府支出责任，影响部分地方政府的公信力和微观主体信心。部分地方政府部门违规要求国有企业垫资建设项目，以及拖欠民营企业账款，既增加政府未来的支出责任，容易形成事实上的隐性债务，又破坏了营商环境，要予以坚决制止和根本解决。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月财政部监督评价局先后五次公开通报38个地方政府隐性债务问责典型案例，其中不乏通过拖欠账款等方式违规举债的案例。
进一步化解地方债务风险的政策建议
下阶段，要统筹债务化解和城投转型工作，既要持续压降隐性债务，又要确保稳定发展；既要妥善化解存量债务风险，又要严防新增债务风险；既要注重短期防风险，又要注重长期体制机制改革，也要加快发展方式的转型。
1、短期看，推动中央加杠杆促进经济回升、考虑将化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，地方因地制宜开展债务置换、加快国有资产盘活、清理拖欠企业账款。
一是有必要通过中央加杠杆促进经济回升向好，尤其要推动房地产止跌回稳，为地方财政平稳运行提供良好宏观环境。比如，中央层面发行国债建立“房地产稳定基金”专项用于保交楼、收储、盘活闲置土地等，解决地方支持房地产的能力不足问题。
二是地方债务置换工作要因地制宜开展，靠前落实支持高风险地区化债，研究将“6万亿分三年、4万亿分五年”的化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，根据需要靠前化债而非平均用力。
三是考虑逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，更加精细化管理。
四是加大资产盘活力度，通过提高国有资本收益上缴财政的比重、划转国有股权等方式支持地方化债和融资平台转型。
五是加大拖欠企业账款的清理力度，摸清底数，分类清偿欠账，利用新增专项债政策加快清欠进度。以省为单位建立清欠企业账款的响应机制，比如省级财政部门对当地企业设立政府欠款的信息直通系统，企业拖欠账款情况直达省级财政部门，有利于摸清底数；清欠额度可从专项债而来，中央在各省之间根据需要调剂、增发。
2、长期看，要从财政体制改革、建立债务与资本预算、城投市场化转型三个维度出发抑制地方隐性债务的产生，构建防范化解债务风险的长效机制。
一是有必要推动财税体制改革，稳定宏观税负，厘清政府与市场关系，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题。
二是探索建立债务与资本预算，加强地方政府债务管理，降低地方对债务的依赖。
三是加快推动城投融资平台向国有投资运营公司转型，通过引入社会资本、优化公司治理结构等方式，提升运营效率和服务水平。
