重启土地储备专项债券释放积极信号
2021年以来，北京、天津、河南、云南、广西等多个省市多次公开呼吁，将土地储备项目纳入地方政府专项债券支持范围。近期，市场希望重启土地储备专项债券的呼声也很强烈。财政部明确提出允许专项债券用于土地储备，是落实中央政治局9月26日会议要求的具体举措，也是对市场呼声的积极有效回应，势必将会产生一系列积极作用。
首先，将有效缓解土地收储的资金困境。土地出让收入是地方政府性基金预算收入的主要来源，目前呈现明显下降趋势。2023年，地方政府性基金预算本级收入66287亿元，同比下降10.1％，其中国有土地出让收入57996亿元，下降13.2％。2024年1～8月，地方政府性基金预算本级收入23904亿元，同比下降23.5%，其中国有土地出让收入20218亿元，同比下降25.4%。地方政府性基金预算不断减少，使安排土地储备资金愈发困难，部分地方甚至出现了城投公司托底拿地、土地抵押虚增出让收入的现象。重新允许专项债券用于土地储备将有效缓解土地收储资金困境。
其次，可以保障土地要素供给，从而支撑基本建设项目投资落地。现行政策明确要求建设用地使用权实行“净地”出让。取得土地是建设项目开工实施、形成固定资产投资的基本前提，特别是对于产业项目而言，土地要素保障至关重要。国家发展改革委、自然资源部等多次发文要求，坚持土地要素跟着项目走。土地收储是“净地”出让的前提，停发土地储备专项债券后，由于缺乏合法合规的有效融资渠道，加之经济增速放缓导致财政收入锐减，土地收储变得愈发困难。重新允许专项债券用于土地储备后将有效保障重点项目投资落地，形成实物工作量。
再次，有利于盘活存量土地资源，或可加快城市更新步伐。党中央、国务院高度重视存量土地盘活利用，审定印发了相关专项指导意见，相关部委也出台了配套文件。当前，多地将城镇低效用地再开发等盘活存量土地的工作与城市更新相结合，以此稳步推进城市的高质量发展。城市更新往往涉及土地性质转变、规划功能调整等，大多需要履行“收储—供地—开发”的程序。2023年7月底召开的全国超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议，进一步强调了城市更新要坚持“必须实行净地出让”的原则。重新允许专项债券用于土地储备势必加速推进城市更新步伐，提高存量土地利用效率，带动民间投资拉动经济有效增长。
专项债支持土地储备有关建议
2024年2月19日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议上提出：“要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。”重新允许专项债券用于土地储备，是更好服务国家发展战略的重要举措。要避免出现上一轮土地储备专项债券发行过程中出现的诸如资金使用效率不高、债券额度分配有待优化、债务规模控制难度大等问题，必须做好专项债券支持土地储备的具体政策设计，在对地方债务进行总体管控的前提下，强化专项债券全生命周期管理。为此，建议：
（一）在专项债券发行使用方向和地区上分类侧重。根据新形势新要求，优化地方政府土地储备专项债券管理办法，分类指导专项债券用于土地储备投向。一是主要支持回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区可用于新增土地储备项目。二是先期可选择偿债能力强、项目准备充分、投资效率较高的地区重点推行。三是在房地产领域适应市场供求关系新变化，按照《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》，重点支持保障性安居工程、城市更新与成片开发等存量挖潜项目，拓宽融资渠道，满足该类项目“净地出让”需求。四是坚持土地要素跟着项目走，重点支持国家“两重”项目、促进经济发展的重点产业项目的用地需求，推动传统产业转型升级和战略性新兴产业高质量发展，全面深化财政体制改革，破除地方政府土地财政依赖。
（二）优化专项债券用于土地储备发行期限和还款来源。贯彻党中央、国务院“增强土地管理灵活性”要求，适应“长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期”等不同供地方式和城市更新等项目实施周期长的特点，调整“发行年限原则上不超过5年”的政策思路，优化专项债券用于土地储备的发行期限，合理拉长债券还款周期。按照《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》关于“推进工业用地供应由出让为主向租赁、出让并重转变”的要求，相应调整专项债券还款来源由土地出让金为主向租金、出让金并重转变。
（三）多措并举强化专项债券发行全生命周期监管。一是加强项目前期工作质量，保证前期工作深度，支撑项目可行性论证和风险研判，明确与土地要素挂钩的用地项目，确保土地要素精准配置到综合效益好、带动作用强、早晚都要干的项目上。二是加强对发行专项债券项目土地的“征—储—供—用”全过程、穿透式监管，掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时通报预警、督导约谈。三是建立地方政府承诺机制，确保专项债券用到实处，供地方向不走偏，杜绝土地被征占后用于其他项目等情况，强化绩效考评和结果运用，与额度分配挂钩，务必做到资金高效、安全、规范使用和专款专用。（作者：方超 贾森 岳文静 田煜）
