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什么是元治理?乡村振兴战略实施中元治理的优势有哪些?

来源:中机院  时间:2021-11-17  点击:
  元治理可以更好地协调各类主体间的利益,所构建的结构具有复杂和等级两方面特性。政府通过顶层设计为乡村振兴制定规范、提供便利、进行协调引导,自上而下地间接影响乡村振兴战略过程,同时通过市场、网络、科层等多方面的协调,使其组合实现最优化,并产生协同互补的效

  元治理作为一项新型治理工具,能够实现垂直等级制结构与水平自组织网络的辨证平衡,强调政府控制和指导的必要性,有助于化解乡村利益与地区利益、国家利益之间的矛盾,实现公共责任与管理效率的结合,调和统一性与多样性之间的冲突,减少外部性和机会主义行为,防止政府治理碎片化,塑造公平正义的乡村振兴环境。
  
  和作用自20世纪80年代开始,发达市场经济国家推行新公共管理运动,崇尚多元化治理。但治理结果表明,西方国家长期存在的矛盾并未解决,有的甚至日益激化,多元治理失灵。为打破治理失灵困境,杰索普(Jessop B)基于英国在公共领域治理失灵的现实,对合作与竞争、开放与封闭、责任与效率、治理性与灵活性等方面的两难困局进行深入探究,于1997年提出了元治理理论构架,其目的在于重新组合当时英国在市场、社会、民间所选择的治理方式、治理力量以及治理机制,从制度层面和战略层面重新进行治理选择,弥补多元治理模式的空白。
 
  元治理是面向治理失效而产生的治理,又称治理的治理。很多研究认为,可以依靠元治理对整个治理过程进行操控或者引导,进而确保其规范性。元治理是根据所选择对象的形式与力量,对局部治理形式进行重新组合而创造出的一种新型治理机制,是能使政府实现更高水准的治理。因此,元治理是一种方法和态度,并不属于超级治理范畴,但能够规避各类手段在治理中出现的失效状态,在一定领域应用时可以产生某种程度的协同治理效果。
 
  乡村振兴是中国特色社会主义新时代脱贫攻坚之后的又一个国家大战略,传统单纯强调多元治理的模式远远不能适应其需要,很有必要采用承认治理中授权与分权必要性、注重强大政府控制与指导的元治理。元治理可以更好地协调各类主体间的利益,所构建的结构具有复杂和等级两方面特性。政府通过顶层设计为乡村振兴制定规范、提供便利、进行协调引导,自上而下地间接影响乡村振兴战略过程,同时通过市场、网络、科层等多方面的协调,使其组合实现最优化,并产生协同互补的效果。
 
  一、元治理的优势
 
  在乡村振兴战略实施过程中,与其他治理模式相比,元治理优势显著。
 
  1.元治理更有助于保障政府在战略实施中的核心地位。乡村振兴战略实施的关键在于权利和行动。传统治理模式赋予并尊重治理主体在战略高度上进行自我管理的权利和能力。这种强调主体权利均等、多元共治的治理模式适合在崇尚法制、市场发育成熟的乡村实施。在崇尚关系与熟人社会的中国乡村社会,要实施乡村振兴战略这样复杂的系统工程,如果缺乏具有核心地位和权威的主体,将导致治理失败。元治理强调核心,反对九龙治水的散装模式,既有利于强化政府在多元治理主体中的核心地位,又有利于促使政府通过理念认同进行因地制宜的创新运用,发挥科层制、市场化、网络化治理模式的长处,形成治理主体间的合作。元治理的作用就是对乡村中的内部自组织进行重构,把各种治理主体引入规则影响范围,对多种治理力量和形式进行宏观安排,使之在不同的目标、时空维度、行动、后果等方面实现相对协调,最终达到乡村振兴的目标。
 
  2. 元治理更有助于将乡村振兴置于法治环境。元治理强调垂直等级制结构在乡村振兴战略中的持久影响,要求网络治理机制的构建应借鉴垂直等级制结构而非全盘照搬,在明确政府在等级制结构中权威地位的前提下,有机地将自组织过程置于法理背景,并适应环境变化,增强合作主体间的协商性与兼容性,塑造合作共识与理性预期,通过规则和法制的方式处理合作主体间的各种争议与冲突,同时承担治理失败的责任,为乡村振兴战略的实施建立权利关系的新平衡,避免发展失衡或各主体间利益分配的不公。
 
  3.元治理更有助于实现乡村垂直等级制结构与水平自组织网络的辩证平衡。元治理具备垂直与水平协调的特性,垂直等级制结构与自组织网络之间关联密切,属于自我协调的结构性嵌入。元治理打破了政府与治理主体之间的独立性,在元治理基础上对乡村振兴战略实施过程中的各种利益关系进行融合,以国家层面的权力、干预和战略来影响治理过程并为之提供折中途径,既可直观展示国家权力所参与的治理结构,又可在维护等级制的情况下强化网络治理中存在的协作能力,充分给予各治理主体自治的权利,使之拥有足够的权利来实行、终止、调整或重新构建具备差异性的治理机制,进而维系乡村的稳定与和谐,使乡村处于一种向心状态,在内外、上下、纵向、横向多维度互动中实现乡村利益与国家利益的互融,最终在发展中实现共同富裕。
 
  二、元治理的作用
 
  元治理作为乡村振兴战略实施的工具,融科层制、市场化、网络化三种治理模式的优点于一体,既能弥补乡村振兴战略实施中科层制模式僵化的缺陷,又能保障市场化模式中的整体利益,还能创设网络化治理所需要的制度条件,对推动乡村振兴战略实施具有重要作用。
 
  1.有助于化解乡村利益与地区利益、国家利益之间的冲突。乡村振兴的壁垒在于多个治理主体间实际存在的利益矛盾,只有将这些矛盾压缩到最小,使利益统一起来,才能助推乡村振兴。然而,传统治理模式下的利益表达均存在局限性。比如,科层制模式注重以行政命令来实施乡村振兴,忽视各治理主体的实际需要,各治理主体往往通过上有政策、下有对策的方式来实现自身利益诉求;市场化模式过于尊重乡村治理主体的利益需求,治理主体通常会在不损害自身利益的前提下进行协商以保护自身利益;网络治理模式需要引入非政府组织这一主体进行斡旋,以有效打破各治理主体之间存在的矛盾和僵局,保障各治理主体的利益诉求。而元治理模式能有效融合上述三种治理模式的优点,弥补其缺陷,引导并约束各治理主体的自利行为,找到一条既维护国家利益又维护乡村共同利益的途径。
 
  2. 有助于实现公共责任与管理效率的结合。传统的科层制和市场化模式强调上级政府在公共事务治理中的责任,社会资本参与壁垒始终未被打破,无法回避政府的有限理性问题,无法掌握乡村各治理主体的客观利益诉求,决策缺乏全面性和准确性,明确了责任却牺牲了效率,最终会使责任流于形式。网络治理模式尽管能促使政府将所掌握的权利逐步下放到公共组织以及村民个人,吸引其共同参与乡村振兴战略的实施,却模糊了公与私的界限,产生了效率与责任孰重孰轻的新难题,村民个人能够通过各种方式来隐蔽地谋取公共资源,甚至利用村级党组织打入市场与社会,进行非法牟利活动。元治理模式通过赋予各类乡村治理主体以治理权限,激发乡村治理主体群体智慧,并由政府承担乡村振兴战略实施最终的责任,通过指导、规则、惩戒等多种手段对各类乡村治理主体施加影响,确保其采取持续有效的集体行动,可以实现管理效率与公共责任的统一。
 
  3. 有助于缓解统一性与多样性之间的矛盾。在乡村振兴战略实施过程中,传统治理模式只能在灵活性和统一性之间进行非此即彼的选择,却无法同时兼顾。比如,科层制模式寻求统一性,缺少灵活性;市场模式和网络治理模式强调乡村主体的多元化,有利于乡村振兴战略更好地适应环境变化,却容易使各治理主体陷入自立山头、议而不决的僵持局面,导致整个战略呈现出一种“分崩离析”的状态。而元治理采用折中方式,能使社会异质性得到平等、公正对待,能使参与乡村振兴战略实施的各主体实现更高程度的自主性、创造性、交流性,能避免分散的主体陷入无序和低效状态。
 
  4.有助于减少外部性和机会主义行为。在乡村振兴战略实施过程中,以利益为核心的市场化模式和以信任互惠为核心的网络治理模式因缺乏治理权威,导致背信弃义、搭便车等道德风险高发,无法解决外部性和机会主义行为这两大难题。而元治理能充分保障参与乡村振兴战略实施的各治理主体的平等性,使之能够通过信息交换和共享来实现信息的成倍扩充,缓解监督主体与监督客体之间信息不对称的状况,减少乡村振兴中存在的外部性,避免成员机会主义行为倾向。
 
  5.有助于塑造公平正义的乡村振兴环境。在乡村振兴战略实施过程中,各治理主体自身条件的差异可能会导致其话语权的差异,甚至会陷入乡村公共事务被拥有雄厚社会资本的乡村治理主体操纵的局面。而元治理可依靠垂直等级制的权威性来平衡乡村振兴中的利益博弈,使资源配置更具公平性、合理性,有利于战略实施系统的平衡,防止乡村振兴效果“渗漏”,促进乡村可持续发展。
 
  6.有助于克服政府治理的碎片化。在世界范围内,传统治理的碎片化是通病,会直接抑制乡村振兴战略实施的效果。而元治理作为乡村振兴战略实施的有力工具,强调乡村治理系统的整体性和秩序性,有利于发挥知识、技术、社会资本优势,凸显服务型政府所拥有的社会自治、公民本位、契约化、还政于民的精神特征。 (作者:任伍 叶天 希孟娜)

 

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