本文立足雄安新区承接疏解和规划建设的实际，梳理了建设用地标准制定的实践经验，并提出了逐步构建雄安新区以疏解为目标导向的用地标准体系的思考和建议。
雄安新区建设用地开发利用的总体要求
雄安新区在规划建设之初就提出严格控制建设用地规模，优化用地结构，严格控制开发强度，打造规模适度、空间有序、用地节约集约的城乡发展新格局。
严格落实国家政策要求。严格落实土地节约集约利用制度，是雄安新区规划建设发展过程中的基本要求之一。《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》提出，“创建产权明晰、配置有效、节约集约的土地管理和利用体制”。《自然资源部关于支持河北雄安新区深化自然管理改革的实施方案》提出，“探索建立建设用地多功能复合利用开发模式，研究制定符合雄安新区特点的建设用地标准”。《河北雄安新区规划纲要》等文件强调优化资源配置、提高用地效率，坚持节约集约利用土地。
严格管控建设用地总量。根据《河北雄安新区总体规划》，雄安新区规划面积1770 平方公里，远景开发强度控制在30%，建设用地总规模约530平方公里，远小于广东省深圳市和上海市浦东新区已批复的建设用地控制规模和开发强度。雄安新区坚持一张蓝图绘到底，严格在《河北雄安新区总体规划》及各片区控制性详细规划确定的建设用地总量范围内开发建设，适应节约集约用地要求，合理布局用地结构，提高节约集约利用水平。
构建承担非首都功能疏解用地保障制度体系。
雄安新区的核心任务是承接北京非首都功能。当前，新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段，一批批重点项目从“纸上”落到“地上”，聚焦政策疏解项目、市场疏解项目和疏解配套项目，重点承接高校、医院、企业总部、金融机构、事业单位、高端高新产业等，用地类型横跨公共管理和公共服务、商业商服、新型产业等，承接疏解步伐紧锣密鼓，建设任务日益繁重。为全面做好供地工作，新区初步形成并实施以保障疏解北京非首都功能为核心的“混合开发、多元供应、均衡地价、节约集约”的土地供应政策体系，精准配置土地资源。
制定疏解建设用地标准。雄安新区首批和二批疏解央企、高校、医院等项目已陆续落地，在编制片区控制性详细规划、项目选址和用地预审以及项目可行性研究等过程中，全面着重落实国家和行业相关建设用地标准，不仅有力地支撑了疏解项目落地，在节约集约用地、节地技术使用方面也走在全国前列。如，雄安站综合交通枢纽项目采用“站城一体化、站桥一体化、光伏建筑一体化”等技术，入选全国第四批节地技术和节地模式推荐案例。当前，新区正在充分总结首批和二批疏解央企、高校、医院等项目用地标准和技术规范，为后续疏解项目节约集约用地提供指导性参考，全面保障疏解项目用地需求。
雄安新区建设用地标准制定的总体思路
雄安新区建设用地标准将服务疏解摆在首要位置。河北雄安新区自然资源和规划局（以下简称“雄安局”）根据新区承接疏解的功能定位，先期研究编制承接疏解的新型产业、高等院校、医疗机构、科研院所和文化设施等五类建设用地标准，致力于打造与新区承接疏解相适应的特色用地标准。
服务疏解，集约用地。雄安新区建设用地标准的制定，立足于建设用地规模严格管控的现状，始终贯穿节约集约用地理念，并利用标准的控制性和约束性，科学合理规划布局，提高土地资源配置效率，促进新区节约集约和可持续发展；同时，牢牢牵住承接北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”，以建设用地标准的制定促进北京非首都功能疏解项目高标准、高质量建设。
适应需求，简便易用。雄安新区建设用地标准严格按照土地开发利用管理总体要求，以当前的承接疏解工作实际为基础，能够满足疏解及其配套项目可行性研究、用地审批、节约集约用地论证分析及组卷报批中节地审查等的需求。同时，还需具有良好的兼容性，与当前的疏解相关政策制度和工作流程相适应，且具有较强的规律性和实际指导作用。
满足当前，适度超前。基于雄安新区“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的发展定位，雄安新区建设用地标准的制定充分考虑未来一段时期承接疏解任务、土地资源条件、经济社会发展和产业发展规划等的变化情况，相关指标及控制值设置适当超前，这样有助于实现城市发展的前瞻性、优化资源配置、促进产业升级、提高城市品质和可持续发展等目标。
雄安新区建设用地标准制定探索
雄安局在建设用地标准的制定中，始终以承接疏解为目标导向，借鉴其他地区的工作经验，根据雄安新区已批复的各类专项规划，参照新区已承接疏解的项目及数据，并充分参考各行业建设标准，提出了新型产业、高等院校、医疗机构、科研院所和文化设施等五类建设用地指标，探索符合新区实际的建设用地标准实践。
在总体考虑上，其标准立足于新区实际，借鉴先进经验。雄安新区是在“一张白纸”上建一座新城，而现行的国家及地方标准不完全适合雄安新区作为一座新城的建设发展实际。历经八年的规划建设，新区已陆续承接了首批和二批疏解央企总部、高校、医院，包括一批市场化项目，为建设用地标准的制定思路提供了实践基础。此外，雄安新区产业、医疗、教育等各类专项规划，启动区、容东、昝岗等各片区控制性详细规划，都对各类用地的规模和指标进行了控制，明确了新区建设用地标准的方向。
雄安局研究结合新区定位，选取北京、上海、广东广州和深圳等一线城市，以及浙江、山东、江苏等省份作为比较对象，在各类项目建设用地标准制定过程中，从人口密度、建设容积率、产业优势等角度差异化分类，精准聚焦比较省、市，充分借鉴已有经验。同时，雄安局还以国家或行业标准为准则，以河北省标准为参考，在不突破国家或行业标准的前提下，合理制定符合雄安新区特点的建设用地标准。
在新型产业标准上，严格产业准入，加强弹性管理。在未来一段时期内，雄安新区产业发展的任务首先是承接符合新区功能定位的产业疏解项目，其次是针对新区的发展战略重点，吸纳聚集国内外创新资源和先进生产要素，重点布局和发展高端高新产业。为此，雄安局研究结合《国民经济行业分类》、《战略性新兴产业分类（2018）》和《新产业新业态新商业模式统计分类（2018）》的产业分类，按照《河北雄安新区产业准入禁止限制类目录（2019 年版）》和《河北雄安新区产业准入鼓励类目录（2019 年版）》的相关要求，以产业准入清单为依据划分雄安产业用地控制指标体系的行业类型。此外，在指标及标准的确定上，雄安局还横向对比其他省、市，以严要求管控、高标准引入为目的，严把准入门槛，综合制定雄安新区产业标准，并加强弹性管理。
其中，产业标准弹性管理体现在三个方面。一是按大类定标更具弹性。标准兼顾高标准、高质量和高效率原则，以行业大类为控制单元，在优质产业导入的同时，提高产业引入效率、增强弹性空间。二是分区域差异化精准管控。新区规划“一主、五辅、多节点”的城乡空间布局、区域产业定位及导向会带来经济发展水平、用地集约程度等方面的差异，标准需要对不同区域的产业用地进行差别化对待，适用不同的用地控制指标。三是兼顾指标的刚性与弹性。标准既要满足现阶段承接项目的疏导调控作用，又要兼顾未来高端高新产业的发展需求，因此通过设立控制值和推荐值来平衡不同发展阶段下对产业用地调控的需要。
在高校用地标准上，秉承“共建共享”理念，推动校城融合。雄安新区将以打造世界一流大学聚集城市为目标，因此，高等院校选址具有集中成片、校城融合的特点。为贯彻落实新发展理念，新区在办学条件、教学资源、科研平台以及公共服务等方面突出“共建共享”理念，保证规划设计符合高等教育规律、体现高等教育发展理念、融入城市整体规划建设体系。
雄安新区高等院校的规划布局主要考虑基本办学需求、科研需求和其他需求三个方面，同时结合整体功能定位、片区路网布局、地块划分规整性，合理确定总体用地规模。雄安局研究结合《普通高等学校建筑面积指标》（以下简称“建标192-2018”），当前主要对基本办学需求用地标准作出规定，而科研需求和其他需求用地则结合疏解高校实际情况确定。为此，雄安局以“建标192-2018”生均建筑面积为基准，按照已疏解落地高等院校平均建设容积率，推算生均用地面积，作为新区高校基本办学用地标准。对有其他特殊需求的，将考虑片区开发情况、高校办学特点等综合确定。
在医疗机构用地标准上，落实医教研产融合，充分预留发展空间。雄安新区致力于打造医疗资源聚集高地、全国医疗卫生服务模式创新发展示范区，以及“健康中国”战略实践样板区和临床医学科技研发创新高地。根据新区的医疗服务体系专项规划，新区主要承接综合医院、中医医院、专科医院等大中型医院。同时，新区推进医教研产深度融合，引领医学进步和技术提升，因而疏解医院项目用地不仅包括临床床位，还包括相当一部分科研和教学任务，用地需求综合多元。为此，雄安局研究结合《综合医院建设标准》、《中医医院建设标准》和各类专科医院建设标准，按临床床位数量对医疗机构用地规模进行控制，并鼓励各医疗机构在临床功能的基础上统筹设置医疗科研、医疗教学等功能。同时，雄安局还根据中央疏解政策、新区规划建设实际情况，为疏解医院充分预留发展空间。
在科研机构用地标准上，确定科研机构类型，适当提高控制上限。《雄安新区产业发展专项规划（2023—2025 年）》明确，“在科研机构方面，重点承接国家重点实验室、工程研究中心、创新中心等重大创新平台，紧密围绕雄安新区规划建设发展中生态、经济、社会和安全等领域前沿研究和科技成果转化需求，在土地资源配置上可给予适当倾斜”。为此，雄安局研究分析了《划拨用地目录》《科研建筑工程规划面积指标》，以及山东、江苏、湖北、天津等地现行科研项目用地标准，同时结合新区承接疏解的科研机构类型，确定分类体系和指标体系。一是确定科研院所主要包括以理科、工科、文科、医科等学科类基础研究为主的科研机构和以应用研究、产业关键性技术研发、科技成果转移转化、研发服务等为主的研发机构。二是在现有的有关用地标准的基础上，适当提高用地标准控制值上限，贯彻新区“创新驱动发展引领区”这一战略定位，充分保障科研创新用地需求。
在文化设施用地标准上，采取疏密结合，分级确定用地标准。随着社会经济水平的不断提高，文化产业蓬勃发展，居民文化需求日益旺盛。雄安新区坚持以人为中心，打造优质公共文化服务体系，增强居民的获得感、幸福感、安全感。为此，雄安局按照高标准配套建设公共文化服务设施要求，在制定文化设施类项目建设用地标准时，一是切合新区公共文化设施规划布局，按照城市结构、设施的服务人口和服务半径，分城市级、组团级两个层级进行用地控制；二是结合文化兼具包容性和开放性特点，采取疏密结合、以“疏”为主的思路，适当放宽用地限制，提升公共文化服务设施质量。
雄安新区建设用地标准制定的思考与建议
为进一步发挥雄安新区建设用地标准的引导作用，加快形成与新区高标准高质量建设相匹配的节约集约用地模式，笔者认为，今后可从以下几方面完善工作机制。坚持目标导向，最大程度满足疏解建设要求。当前，雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段，工作重心已转向高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举，城市开发建设已从基础开发、形态开发转向功能开发和平台开发并进阶段，陆续会有更多的疏解项目落地。如何更好地满足国家疏解政策要求和新区建设用地实际，是今后新区建设用地标准更新的一项重要任务。
坚持问题导向，实现高质量发展与节约集约用地同步。笔者认为，雄安新区应对已有疏解项目开发建设情况进行深入分析，正确认识新区发展的阶段特征，并开展现状评估，重点关注用地规模的合理性、设施类型的多样性以及土地的复合利用程度等方面，评估现行标准的适用性，判断是否满足新区的发展需求。同时，开展地下、地上、云上空间多功能复合开发利用背景下的用地指标深化研究，充分挖掘土地利用潜力，发掘土地开发利用新模式，创新建设用地控制标准。
坚持需求导向，推动用地标准综合化利用。笔者认为，雄安新区在基本公共服务设施建设方面应当适度超前，构建多层次、功能完备的教育、医疗、文化体系，建设兼具集聚性和规模性的空间结构。因此，雄安新区建设用地标准可结合当前多功能需求，统筹考虑景观设计、商业活力、人文情怀等需求，合理安排土地供给，提高用地兼容性；可采用“基本指标+ 灵活调整”的模式，利用基本指标约束独立设施规模，而对于服务提升或功能拓展需求用地则可在节约集约用地原则下根据建筑布局灵活控制。(作者：苗强、尹芳、鲍桂子、何梦雪)
