中央预算内投资基建项目整体呈现项目多、规模大、任务重、时间紧的态势。为全力打好“十四五”项目落地攻坚战，本文以国家大力推广工程总承包（Engineering Procurement Construction，EPC）模式为大背景，重点介绍了EPC模式的概念、较传统发包方式的优势以及国家政策支撑，探索中央投资内基建项目应用该模式的组织方式及实施过程，总结应用EPC发包模式的管理实施要点。
一、推行EPC模式的政策背景
近年来,国家从政策层面大力推进EPC模式发展应用。2016年5月,住房和城乡建设部发布了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》,作为推动全国工程总承包发展的一个里程碑。此后,全国各地区也陆续颁布了有关工程总承包的具体管理规定和实操导则,对工程总承包的实施流程进行了规范。2019年4月,国家重新修改并公布了《建筑法》,全面倡导对建设工程实施总承包,在法律层面为EPC总承包管理模式在中国建筑市场上的推广提供了具体法律依据。当前,国际招标项目大多采用EPC模式,大批央企在“走出去”过程中积累了大量成熟经验,建设成果得到了国际认可,推广应用EPC工程总承包建设模式时机已经成熟,国内也有一大批项目采用了该建设模式,总体效益明显。有条件的项目甚至已经将物业管理、项目报建等内容纳入总承包范围，实行“EPC+”工程总承包模式。
二、EPC 发包模式及参建各方职责
2.1 主流 EPC 发包模式
（1）施工图设计阶段的承包。由建设单位组织完成项目审批、方案设计和初步设计之后,编写技术规格书,再经过招投标或者竞争性谈判选定项目总承包单位,组织开展施工图设计、物资材料采购和工程施工。这种模式可控性强,最适合于中央预算内投资项目。对建设质量要求高、完成时限紧的建设项目,可以采取“同价选优”的方式组织工程发包,由投标单位按照招标控制价进行报价,并在优化技术规格书、提高项目质量品质、缩减建设工期等方面进行竞争,择优选取总承包单位。
（2）初步设计阶段总承包。由建设单位在完成项目审批、方案设计工作后,明确工程建设内容和技术要求,通过招投标或者竞争性谈判选取工程总承包单位,由总承包单位在投标时提报深化方案设计方案和技术规格书,中标后，组织初步设计、施工图设计、设备材料采购和工程施工。方案设计比较成熟或者技术简单的项目可以取消初步设计,直接组织施工图设计。
（3）方案设计阶段总承包。由建设单位在完成项目审批后,明确工程总体目标和总体要求,通过招投标或者竞争性谈判选取工程总承包单位,由总承包单位在投标时提报方案设计和深化技术要求，中标后组织初步设计、施工图设计、设备材料采购和工程施工。技术简单的项目可以取消初步设计,直接组织施工图设计。
2.2 EPC 模式参建方职责任务
实行EPC发包方式的中央预算内投资基建项目,参建单位职责任务分别如下:①建设单位，负责选取勘察设计机构,组织项目前期论证、立项审批、初步勘察和初步设计,负责建设及征地手续办理,与总承包企业签订合同,组织施工图强制性标准审查和功能适用性审查,安排人员参与项目部工程管理,组织初步验收;②勘察设计单位，参与项目选址,负责初步勘察和编制设计任务书、初步设计和技术规格书;③总承包企业，负责详细勘察、施工图设计、物资设备采购、施工组织,协助项目部办理地方建设手续;④监理单位，承担工程施工进度、工程质量、投资造价的监管,督促总承包公司按合同履约,组织并参加竣工验收；⑤质量监督机构，主要参与质量监督工作,并负责工程验收监督管理。
三、中央投资类项目应用EPC模式管理实施要点
EPC工程总承包项目对比传统工程项目,在项目管理重点方面各有偏重,传统工程项目建设单位作为主要负责主体,对项目的设计、实施、采购、监理等整个链条都要严格跟踪,在工程项目管理中的责任最重。EPC模式下，工程总承包公司为主要责任主体,设计、采购、安装、施工都由企业组织,监理将更多的精力放到质量控制上,建设单位只需要抓住总承包企业和监理即可,变一对多为一对二。
3.1 科学编制技术规格书
EPC工程总承包项目一般能够实现工期有保障、投资可控制,但主要问题在于，总承包公司往往从利润最大化角度考虑,在标准规范的范围内,很可能要降低质量标准。所以,建设单位在初步设计的基础上,应通过详细编写设计规格书,把施工图设计要点和相关要求以文字方式详尽说明,以堵住总承包单位质量标准降低的风险漏洞,同时也可以有效保证工程符合使用需求、确保建设质量、提高建设效益。技术规格书是指在初步设计的基础上,以文字的形式明确开展施工图设计的具体要求。具体包括屋面、地面、天棚、内外墙装饰做法和使用材料要求,门窗样式、材质及规格尺寸,厨具洁具设备品牌要求及规格型号,暖通空调、电气、给排水、电梯、网络通讯等相关设备型号、规格、材质、品牌、质量档次等,纳入工程发包文件和合同文件。总承包公司根据初步设计和技术规格书开展施工图纸设计。针对技术规格书中项目使用材料和设备推荐品牌,要充分开展市场调研,并征求建设单位意见,总承包企业也可选用其他市场主流品牌或同类产品,但档次、技术要求及功能不应低于推荐品牌。
3.2 择优选取总承包单位
EPC 项目实现了设计施工一体化,其重要优势之一就是施工人员能够参与设计,在设计阶段可以充分考虑施工中的现实难题,以及建材物资采购运输中的实际困难,为施工过程节省投资、节约工期提供坚强支撑。因此,总承包企业既要有好的施工队伍,也要有好的设计团队。总承包人,必须同时具备与工程范围及项目类别相适应的设计和施工资质,或是由具备相关资质的设计和施工企业共同构成联合体。同时,必须具备相应的项目管理体系、管理经验、资金和风险承担水平,包括与发包工程相类似的建筑设计、施工或工程总承包项目业绩[4]。设计和施工企业组成联合体的,必须根据项目性质和复杂性,合理确定牵头企业,并在联合体协议中规定各成员企业的职责和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程建设总承包项目向建设单位承担连带责任。工程总承包公司不能是总承包项目的项目管理公司、工程监理单位、造价咨询单位、招标代理机构。
3.3 严格标准和简政放权并行
总承包公司是EPC工程的责任主体,为了达到利润的最大化、信誉的最佳化,具备充分的积极性去完善设计、降低浪费、压缩工期,建设单位在设计管控上要引入高质量的专家做好把关工作,在采购管理上要科学编制技术规格书控制设备材料技术标准,在质量控制上要遴选技术实力强的监理力量做好监督工作,在变更管理上严格按照流程审批,坚决避免头脑发热的拍板决策和反复不定的决策拖延,真正将施工组织的主动权交到总承包企业手中。
3.4 多环节加强造价管理
3.4.1 合理编制招标控制价
EPC施工总承包工程招标控制价主要包括初步设计概算、详细勘察和施工图设计费用、总包风险费和暂列金额。其中，总包风险费主要包括施工图设计及变更、现场签证、人工材料涨价、自然灾害、人员伤亡等风险（不包括建设单位提出的工期、建设规模、建设标准变化增加的经费，以及在规定范围内的地质变化增加的经费）。总包风险费以工程总造价为基数,施工工期一年以内(含)风险费一般按3%计取,施工工期一年以上风险费一般按5%计取。勘察设计单位编制的初步设计概算以及建设单位组织编制的详细勘察和施工图设计费、总包风险费、暂列金额，需委托第三方造价咨询公司审核后,共同组成招标控制价。参与投标的总承包企业投标报价,不得高于控制价。
3.4.2 签订固定总价合同
EPC工程项目建设单位应与总承包单位签署固定总价合同,并在合同条款中明确,除项目功能需求、政策法规变化及不可抗力等原因造成建设方案、规模和标准重大调整外,不得再签订涉及经费调整的补充协议[6]。因建设规模和技术标准等变动调整建设方案导致合同总价变动的,由建设单位委托第三方造价咨询机构审查同意后,再与工程总承包企业签订补充协议。
3.4.3 加强竣工结算审查
工程竣工后,由建设单位委托审价机构在核实合同执行情况的基础上,重点对调整变更部分进行审查,并接受审计监督部门抽查复审。
3.5 完善总承包企业组织架构
EPC工程总承包项目实行总承包企业法人负责制,项目经理和各专业负责人承担相应管理责任。总承包单位必须综合考虑承包内容、工程性质、项目范围、工程复杂程度等因素,建立健全组织管理体系。建设单位应要求总承包单位在公司本级建立支持平台,作为建设项目的技术支撑（主要包括公司专家组、技术咨询、集中采购、法务咨询、安全保密等）。并成立总承包项目部,根据工作内容分别设置设计、采购、施工管理等工作组,项目部设总经理、副总经理,各专业管理组设组长。实行项目经理负总责,各专业管理组组长负责制的管理体系。
四、结语
在当前发展形势下，中央预算内投资基建项目推广应用EPC管理模式不仅有利于发挥承包商技术和管理优势，追求经济利益最大化，同时也能大大提高业主方项目管理效率，提升国家经费投资质效，达到“双赢”目标。但由于EPC模式较传统模式风险环节更多，存在较多不确定性，业主方必须熟悉了解每一个重点工作环节，并针对性展开过程监督，才能对工程项目做到整体管控，最终高效实现项目总体目标。(作者：李超)
