与日本相比，我国新能源产业起步晚；对新能源相关技术研发与创新能力培养的重视程度与支持体制建设远落后于日本；支持新能源开发利用的法律法规体系不够完善；新能源政策工具相对单一，政策之间缺乏衔接性与协调性；新能源支持政策的行政化色彩更浓，尤其起步期主要以组织型、行政管制型政策为主，市场这只“看不见的手”长期未充分发挥作用；各阶段新能源政策重点不明确，战略目标规划较为笼统，发展路径不清晰；推进新能源普及扩大进程的民间组织参与程度低。亟需吸取国外先进发展经验推进新能源产业支持政策优化。中日新能源产业发展路径与政策对比，具体如下：
从中日两国发展新能源产业的历史过程来看，其发展路径与支持政策各具特性（参见表6-2）。
表 6-2 中日新能源产业发展路径与政策特征对比
第一，从起步时间与动机来看，我国新能源产业总体上起步晚于日本，在 20 世纪 90年代的“九五”规划时期才首次提出新能源相关议题与政策目标，而日本早在 1973 年第一次石油危机后就开始重视新能源相关技术研发的战略开展。同时由于两国新能源产业起步期处于不同的国际能源经济环境，两国最初发展新能源产业的背景与动机也不尽相同，日本主要以第一次石油危机后石油供给短缺、油价猛涨对日本经济的猛烈打击为导火索发展新能源产业的，而中国新能源起步期所处的 20 世纪 90 年代正值西方发达国家工业化进程后期、国际上《京都议定书》框架下全球共同应对碳排放环境危机的热潮。但从起步动机的特征来看，中日两国发展新能源产业均是“危机反应”模式的有力体现，日本主要是外部石油供给危机促使寻求作为石油替代能源的新能源，中国则面临内部经济增长质量提升与外部国际碳排放约束倒逼清洁能源转型。
第二，从新能源相关技术研发与创新能力来看，中国对新能源相关技术研发与创新能力培养的重视程度与支持体制建设远落后于日本，缺乏对新能源技术研发的总体规划，国家对新能源开发技术研发的支持力度相对不足，未形成支撑新能源产业技术创新的体制机制。新能源领域自主创新水平低，关键技术的深入研发投入力度不足，光伏、风能发电领域的一些关键技术仍然受制于外国引进，太阳热利用、生物质能、地热利用领域的技术开发项目仍处于示范探索阶段，距实现规模化、产业化、商业化利用还有较长距离，致使中国新能源产业链“大而不强”。相比之下，日本新能源产业发展则起源于对新能源开发与利用技术研发的重视与支持，早在 70 年代起步期开始便陆续出台《阳光计划》、《新阳光计划》等新能源技术支持计划，在长期总体框架下设定短期、中期、长期技术开发目标，并通过设立负责新能源技术开发的专门推进机构 NEDO 保障各阶段技术开发计划的有序推进。日本新能源技术创新水平长期领先世界，也使得其在世界新能源产业链条长期占据制高点。
第三，从法律法规体系来看，日本支持新能源开发利用的法律法规体系的完善度整体优于中国。首先，法律类型上，日本在新能源开发领域不仅出台了《替代能源法》、《新能源法》等能源基本法，还颁布了《RPS 法》、《FIT 法》等能源专门法、以法律法规形式规定RPS 制度、FIT 制度的具体实施细则，这使得日本新能源开发战略无论从总体框架规划还是具体支持政策的实施都有严密的法律规范支撑，制度实施过程权责边界清晰，市场监管有法可依。相比之下，中国新能源相关的法律体系十分薄弱，新能源相关的法律法规基本仅限于2005 年出台的《可再生能源法》这一基本法，且内容笼统、缺乏针对性。上网电价制度、保障性收购制度等新能源发电支持政策并无相应的专门法予以规范，仅通过发布“通知”、“工作方案”、“指导意见”、“管理办法”等缺乏法律效力的文件予以公布并实施，层次较低，规范力度较弱，制度运行缺乏约束力，多存在各部门权责不清晰、监管缺位的现象；其次，在法律法规覆盖的范围上，日本在新能源基本法与专门法的双重指导下，法律覆盖范围全面、针对性强。例如《新能源法》明确新能源的概念、对象范围、行政与市场主体的定位，《能源供给结构高度化法》为太阳能发电余电收购制度奠定了法律框架，《RPS 法》、《FIT 法》分别规定两制度的具体实施细则等。相比之下，中国新能源领域除《可再生能源法》以外的规范性文件的内容覆盖范围小，多集中于光伏风力并网发电项目的推进、对新能源发电市场存在的类似消纳能力不足、补贴过度等一系列问题的探讨与意见指导等，而生物质能、地热、海洋能等新能源开发工作则较少涉及。
第四，从支持政策体系来看，日本新能源产业经过长时间发展已形成针对促进新能源技术研发、设备投融资、利用普及扩大、新能源电力并网等方面实施政府财政补贴、税收优惠、融资贷款优惠、FIT 与 RPS 制度、电力系统技术对策等一系列较为完善的支持政策体系，并根据能源形势变化及时做出政策修订、废除与调整，以 RPS 制度向 FIT 制度转换为代表的政策间的衔接度较好，补贴与税收优惠力度根据发电品种、主体（企业或家庭）进行了差异化设计，电力并网技术对策的地区针对性强（例如九州地区）、同时善于运用经济手段解决技术问题。与日本相比，由于中国新能源产业发展时间范围不及日本，支持政策体系亦不及日本完善。中国新能源政策工具相对单一，现有政策主要围绕新能源发电行业展开，补贴与税收优惠政策的提出缺乏理论依据，政策之间的衔接性、协调性有待完善。
第五，从政策依赖性与新能源产业市场化程度来看，政策依赖是全球新能源产业发展的必然路径，中日两国新能源产业的发展壮大也很大程度得益于政府的政策支持。但相比之下，日本主要以指导型支持政策为主，重视运用经济手段引导新能源市场机制的充分发挥，并对政策实施等辅以强化法律规范与严格的市场监管。而中国新能源支持政策的行政化色彩更浓，尤其起步期主要以组织型、行政管制型政策为主，市场这只“看不见的手”长期未充分发挥作用。这一方面易使新能源投资企业以政府政策支持为“保护伞”做出非理性的投资选择，致使新能源产业存在严重的重数量、轻质量等问题，同时新能源投资企业形成的政策依赖惰性易使其在政府财政补贴政策收紧时经营易陷入困局。另一方面没有市场机制做引导、政府的财政资金投向具有一定盲目性，反而倾向于支持缺乏经济性、不合理的一些新能源项目，而急需财政支持的项目没有得到应有的支持，最终造成严重的市场扭曲与资源浪费。在新能源行业出现投资过剩、新能源电力消纳困难等问题后，中国政府也逐步推出零补贴计划，降低新能源行业的政策依赖度，将政府职权归还于市场，向指导性政策转变。
第六、从政策重点突出性来看，日本新能源政策的不同历史时期的重点突出性较明显，起步期以技术研发政策为主导，此后设备投资扩大、新能源利用普及扩大、电力系统接入对策依次占据政策主导地位。相比之下中国各阶段新能源政策重点不明确，战略目标规划较为笼统，发展路径不清晰。
第七，从政策连续性角度，中国以国家统一集中领导的体制优势在新能源支持政策连续性方面优于日本，以国家五年规划为基础，各阶段政策有序开展，以有效引导市场预期。而日本曾在起步期过后随 20 世纪 80 年代全球石油供需进入缓和期，新能源开发政策放缓，这种随国际能源形势变化采取政策“出尔反尔”对新能源产业的连续发展形成阻碍。
第八，从社会参与度角度，日本从新能源发展起步开始就十分重视发挥民间研究所、财团、协会等民间组织的作用，让社会资本积极参与到新能源产业发展中，倡导官产学研一体化推进各项新能源事业开展。目前日本新能源支持政策在推进体制上形成由以经产省能源资源厅、新能源产业技术综合开发机构（NEDO）、内阁府能源环境会议为首的，以及日本能源经济研究所（IEE）、环境能源政策研究所（ISEP）、新能源财团、自然能源协议会等民间组织在内的多样化主体构成，强大的“智囊团”保障各个推进主体发挥自身优势共同推进新能源产业发展。相比之下，中国新能源产业发展形成政府规划与民间参与相分离的特征与趋势，民间组织参与程度低，政策的出台难以集中多样化主体的优势与智慧，易使得政策缺乏合理性与现实性。（作者：李晓乐）
