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大都市公交导向开发的规划与政策:深圳与西雅图的对比

来源:中机院  时间:2019-01-25  点击:
  我国未来公交导向开发应加强轨道交通与低收入群体的空间融合,推进轨道交通多渠道融资,并加强融资政策与规划方案制定的公众参与。

当前,大都市的交通拥堵与环境污染等问题已经成为制约宜居城市建设的重要因素。推进公交导向开发(TOD)和公交都市建设成为国内外大都市空间发展与交通战略的焦点。理解公交导向开发的融资、规划和政策等制定机制,是评估其实施效果的重要前提。受限于不同的空间和体制差异,TOD政策及实施通常会呈现不同的侧重点,进而呈现不同的实施效果。以深圳和西雅图的TOD政策为对比案例,探讨中美不同空间和体制背景下TOD在发展理念、融资结构、物质形态等方面的异同,有助于深入理解公交都市建设的内涵和优化路径。研究表明,与深圳市相比,西雅图TOD政策注重轨道交通与低收入社区的融合,以政府补贴或鼓励市场参与来推进轨道交通站点周边保障性住房建设;在规划、融资及实施等环节,注重“谁受益、谁支付”原则来推进轨道交通的多元融资,且注重利益相关主体的深入参与,来提升方案可实施性。基于此,我国未来公交导向开发应加强轨道交通与低收入群体的空间融合,推进轨道交通多渠道融资,并加强融资政策与规划方案制定的公众参与。
 
基于轨道交通的公交导向开发(TOD: Transit-Oriented Development)规划和建设成为高密度城市发展的重要方向。进入21世纪以来,我国城镇化与机动化进程呈现不断加速的趋势。2000—2016年间,全国城镇化率由36.22%增长到57.35%。高速城镇化使得大量人口涌入城市,再加上机动化的快速发展,对城市交通尤其是公共交通发展提出了新的挑战。2016年底,我国机动车保有量和小汽车驾驶人数分别达到2.9亿辆和3.6亿人[1],共计35个城市的汽车保有量超过100万辆,尤其北京、深圳等特大城市超过200万辆[2]。人口空间集聚及小汽车的快速增长使得交通拥堵成为发展可持续交通的首要问题。在有限的建设用地及生态约束下,公交优先与TOD成为城市空间开发的重要战略[3]。针对用地紧张、交通堵塞、环境污染、生态质量下降等问题,应对小汽车快速增长和交通问题的挑战,我国自2005年以来广泛实施“公交都市”(Transit metropolis)战略,大力发展轨道交通并促进站点沿线土地综合开发。截止2017年末,我国共有34个城市开通城市轨道交通,运营线路和里程分别为165条和5 033km[4]。TOD模式能有效增加快速公交服务的供给,满足城市可达性和机动性的需求,并引导站点周边或沿线土地优化开发。TOD规划和实施正被不断纳入城市交通规划和空间开发策略中。
 
不同城市或区域所采取的TOD策略存在较大差异。社会经济发展阶段、居民出行模式及交通规划体制等会影响TOD实施效果。总体上,TOD的政策制定和实施效果有赖于:①良好的经济环境和土地发展市场;②开发密度和停车管理等支撑性公共政策;③城市交通拥堵情况[5]。例如,在TOD融资层面,将由轨道交通带来的土地溢价回收至公交部门是保障城市轨道交通可持续融资的重要方式[6]。通常来说,溢价回收的成功实施需要满足特定的条件[7],主要包括:①有利于溢价回收的“空间—制度”环境;②利益相关者的支持;③政策制度的调整能力;④轨道交通的溢价规模;⑤水平和垂直的分配公平。由于税收和财政体制约束,以溢价回收来缓解我国轨道交通融资负担仍处于起步阶段[8],轨道交通融资工具在很大程度上仍从属于现有制度、政策和文化的约束[9]。在美国,土地税收(Land Value Taxes)、特殊评估区(Special Assessment District)、税收增额融资(Tax Increment Financing)、联合开发(Joint Development)、用地发展权转移(Land Sales/Lease)等融资工具已得到实践应用[10,11,12,13]。溢价回收作为实现TOD可持续融资的重要方式,在中国的实施仍需要相关制度优化。
 
近年来,人文—经济地理与城乡规划学在城市化和空间发展领域的研究逐渐成熟,对城市“制度—经济—社会”等转型下的城市空间扩展和功能重组机制的理解不断加深[14]。深入理解公交导向开发的融资、规划和政策等制定机制是评估TOD实施效果的前提。深圳和西雅图作为等级相近的全球城市(World city)1,近年来一直加强公共交通投资与公交都市建设。因此,以这两个城市的TOD政策为比较对象,探讨不同空间和体制背景下TOD在发展理念、融资结构、物质形态等方面的异同,有助于深入理解公交都市建设的内涵和优化路径。城市人口密度的空间分布模式在很大程度上决定了居民的出行模式,以及相伴随的交通网络和交通发展任务[15]。尽管中美城市在人口规模和密度等方面存在较大差异,伴随而来的城市交通发展任务也有显著差别,如中国高密度城市交通的主要任务是应对交通拥堵和提升交通运行效率,而欧美城市交通问题集中在交通优先及其社会公平等方面,但本研究的主要目的是梳理中美两个典型城市TOD融资政策、规划制定与策略实施等体制层面的差异。厘清西雅图政策体制在中国的适用性,也能对我国城市的公交优先和公交都市建设提供良好的借鉴。
 
1 TOD研究进展
合理限制小汽车数量、优先发展公交、提倡非机动交通,均有利于提升城市整体交通绩效[16]。TOD模式是以城市公共交通枢纽为核心的高强度土地利用模式,具有高密度、高混合型、多样性等特征[17,18],成为应对交通拥堵、环境污染和健康问题的重要策略[19]。尤其是轨道交通主导的TOD具有绿色、低碳、经济等综合优势,有利于居民活动和城市功能在站点周边的集聚,引导土地开发和提升土地价值[20],塑造城市多中心空间结构的形成,提升城市交通效率[21,22]。构建TOD包含宏观、中观和微观等多尺度的内容,也涉及到城市区域交通可达性、公交站点距离、土地利用密度、多用途功能开发、多尺度规划、交通需求管理、交通融资体制等内涵[23,24]。美国TOD研究中心总结了公交主导开发的综合优势[25],包括:①降低机动车出行以降低道路拥堵、空气污染和碳排放;②构建适宜步行的社区;③提升轨道交通客流量,降低运营亏损;④轨道交通投资带来周边住房升值;⑤增加就业机会的可达性;⑥增加出行选择机会,降低小汽车依赖。TOD的建设规划体现在不同的空间尺度,如站点周边、交通走廊和区域型发展。在具体规划过程和方案实施上,划定公交先导区(Transit Zone)通常是首要的。例如,芝加哥地区TOD规划包含5个步骤[26]:①划定TOD区域;②预留可支付住房;③匹配就业机会与轨道交通;④为小汽车拥有者提供替代的公交选择;⑤优先考虑发展TOD的私有部门。TOD目标的实现有赖于良好的发展战略和多部门主体的深入合作(图1)。
图1 TOD战略的多尺度特征和多部门协作  
 
完整有效的TOD策略需要在不同空间尺度的交通规划及土地利用规划和开发中得到体现,尤其需借助轨道交通建设契机,实现对城市空间结构的调整[27,28]。目前,TOD的概念内涵、规划设计导则、基于可达性的空间测度及其空间绩效等已经受到广泛关注[29],但关于TOD的空间开发机理仍较为缺乏[22],尤其缺乏不同空间和制度下的综合比较研究。中美城市在空间发展、交通出行、城市发展政策、交通投资等具有显著的差异,不同的“空间—制度”背景可能使得公交融资、TOD规划与管理、站点周边及沿线用地格局呈现差别。例如,以深圳和西雅图为例,TOD规划管理体制存在哪些差异?落实到TOD发展理念、融资结构和物质形态规划等方面,又呈现了哪些差别,导致这些差异的影响因素是什么?与美国大都市相比,我国城市普遍呈现更高的开发密度,可能更适合发展低成本、高频率的公共交通,并推进站点周边土地综合开发利用,且有助于提供非机动交通所需的步行道和自行车道。但这些效果的实现有依赖于规划范式和政策制定的优化。基于此,西雅图轨道交通建设与TOD实施或许能为中国城市建设公交都市提供一些参考。
 
2 研究框架
为了应对日益多样化的城市交通问题,协调交通和土地利用发展的需求日益增加。20世纪90年代以来,以公共交通推动土地综合开发的模式受到广泛认可,并逐渐纳入各级政府的空间发展战略和交通政策。在各个地区的规划实践中,尽管TOD战略目标相类似,如鼓励公交优先、提升公交系统竞争力等,但实现路径却存在显著差异。例如,新加坡通过限制小汽车牌照,日本通过大规模投资轨道交通,美国城市通过较大规模的公交补贴,来实现公交优先发展。公交优先的实施效果需根植于不同的空间和政策框架。理解不同“空间—制度”特征的城市推行公交优先和TOD的差异,能更好把握成功实施TOD的关键要素和环节。
 
中美城市在开发密度、财税体制和行政区制度等呈现较大差别,但都在积极探索公交导向的发展机制。作为我国首批部市合作“公交都市”示范城市,深圳市一直在推动多模式公交系统的建设,包括大规模轨道交通投资和沿线土地开发、公交专用道的建设与管理、小汽车限购政策实施、互联网公交供给等,并出台了《深圳市创建国家“公交都市”五年实施方案》。西雅图作为美国西海岸的核心城市之一,近年来人口和经济增长幅度较大,对大容量、快速的公共交通需求不断增加。与美国多数城市相比,西雅图是较为典型的公交友好型城市,公共交通系统比较发达,公交和非机动交通的分担率超过20%[30]。尽管深圳市和西雅图市在人口规模和密度等方面存在较大差距,但通过两个城市的对比,能在一定程度上较好理解中美城市推行TOD策略的差异,尤其是TOD发展理念、融资结构、物质形态的差异,能为理解不同空间和制度框架下的公交优先发展提供重要窗口(图2)。
 
图2 研究基本框架 
 
3 深圳与西雅图轨道交通与TOD概况
3.1 深圳市轨道交通发展情况
深圳市位于广东省南部沿海地区,是珠三角的核心城市之一。深圳市土地面积为1 997 km2,截至2016年,年末常住人口约为1 190万人,地区生产总值为1.95万亿元[31]。当前,深圳市已形成“带状”的空间增长格局,随着人口、经济的持续增长和空间移动说带来的交通需求的不断增加,轨道交通成为应对持续交通需求增长、引导土地开发、促进经济增长的战略选择。深圳地铁一期工程于1999年开始建设,2004年12月开通运营。二期工程于2011年开通运营。2012年以来,深圳正在开展地铁三期工程建设,目前地铁7、9、11号线已于2016年开通运营。据统计,深圳地铁2016年总客运量达10.93亿人次,线网日均客运量达 298.66万人次,全年实现客运收入25.2亿元,轨道交通的公交分担率为42%[32]。2017年7月,国家发改委批复了《深圳市城市轨道交通第四期建设规划(2017-2022年)》,深圳将建设6号线支线、12号线、13号线、14号线、16号线等5个项目[33]。根据该规划,至2020年深圳市轨道交通网络将由16条线路组成,至2025年深圳市公交出行比例将超过65%,其中轨道交通占公交出行总量将超过45%。
 
3.2 西雅图市轨道交通发展情况
西雅图市位于华盛顿州的金县,陆地面积为217.2 km2,城市人口为70.4万人,人口密度约为3 242人/km2[34]。作为美国太平洋西北区最大的城市,西雅图正在积极开展轨道交通投资,以多样化的政策引导TOD的有效实施。在西雅图轨道交通的构成上,从属于普吉特海湾运输署(Puget Sound Transit)的西雅图轻轨系统(Link Light Rail)和塔科马线(Tacoma Link)均已经开通运营。西雅图轻轨与金县公交(King County Metro)签署了运营与维修合同。其中,①西雅图轻轨系统于2009年投入运营,运营线路为角湖站至华盛顿大学站的轻轨线路,共设置14个站点,票价为$2.25 ~$3.25,连接西雅图塔科马机场、西雅图城区和大学区,线路运营间隔为6分钟,10分钟或15分钟,主要取决于工作日和假期的差异;②塔科马线于2003年投入运营,运营里程为2.57 km,共设置6个站点,主要覆盖塔科马中心区。由于塔科马商务提升区(Tacoma Business Improvement Area)的设置,目前塔科马线为免费运营[35]。此外,西雅图还运营了现代有轨电车。这些轨道交通的投资建设,将西雅图的机场、市郊和市区连接在一起,减少了西雅图市中心车辆流量。此外,轨道交通的投资能鼓励市民使用公共交通,成为引导城市土地开发的重要计划之一。
 
 
图4 西雅图轻轨与有轨电车系统   
 
4 深圳与西雅图轨道交通和土地开发差异
4.1 TOD发展理念差异
从深圳和西雅图TOD战略和支撑政策来看,两个城市都注重轨道交通对城市空间开发、经济增长和环境效应的引导。例如,两个城市都希望借助TOD的契机,以更加便捷、舒适的公交供给来重塑居民出行行为,在一定程度上实现对小汽车的替代。近年来,城市交通及其衍生的公平问题日益受到重视[36]。两个城市TOD发展理念的一个重要差别是西雅图市更加注重低收入群体的交通和住房需求。一方面,制定注重多元化、多样性的发展目标和交通优惠措施,满足不同群体的交通可达性和机动性需求。在西雅图,满足条件的低收入群体能申请公交优惠卡2,单次出行费用约为1.5美元,与常规费用(2.5美元)相比能优惠40%~50%;另一方面,坚持注重空间开发与社会群体差异性的融合,在轨道交通站点周边实施保障房建设计划(图5)。低收入社会群体对价格的敏感度往往较高,在有限经济收入的约束下,对城市公交系统的依赖性也更大。交通可达性和机动性的改善往往会刺激房地产价格增长,对一些社会群体来说,则需要支付额外的费用。在TOD规划建设产生交通绩效的同时,也需要兼顾低收入群体的住房可支付性。构建更加公平的、适合不同收入阶层的公交导向开发模式成为西雅图公共交通优先的重要议题。目前深圳TOD和公交都市实践仍缺乏对这种社会公平性的足够重视。深圳市对长距离公交出行、公交—地铁换乘,以及学生和老年群体具有价格优惠措施,但缺乏针对低收入群体的优惠政策。此外,深圳市鼓励在地铁沿线建设保障性住房,但一些保障性住房的空间选址仍位于偏远地区。我国城市建成环境密度和社会阶层分异程度均较高,处理好公交建设、土地开发与社会公平性的关系尤其重要。
 
图5 西雅图市TOD不同站点的规划与发展重点  
 
4.2 TOD融资结构差异
轨道交通建设需要高额的财政支撑。尤其对中小城市而言,考虑轨道交通建设、路权获取成本、运营亏损等综合影响,公交融资的负担愈加严峻。在我国,随着路权、劳动力和运营等成本增加,轨道交通平均建设成本达5~7亿元/千米。再加上某些地区存在轨道交通和建设用地、人口规模呈现空间不匹配的情况[38],会进一步加剧运营亏损。如何采取更有效的融资是轨道交通建设的重要问题。在轨道交通投资中,我国城市政府通常需要承担40%~50%的资本金,剩余融资则以银行贷款、债券等来实现。近年来,我国相关城市已经在制定和实施相关的土地开发策略来支持轨道融资。例如,在贵阳,经营性建设用地需按50元/m2的标准计提轨道交通建设专项资金,且未出让土地可作为轨道建设项目偿债源;在武汉,临近轨道交通站点200m范围内的换乘站和一般站可分别增加50%和30%的容积率,而距站点400m范围内的土地开发可增加20%的容积率;在广州,2013年地铁公司在站点周边土地开发与出租带来的收益达26亿元。
 
在深圳,公交导向发展进程中轨道交通融资呈现了多种形态和机制,包括政府财政融资、银行贷款、公私合营、轨道+土地联合开发等形式。例如,在深圳地铁一期工程中,主要采取政府直接财政主导(约占70%)的一元化投资模式;在二期工程中,主要采用二元化投资模式,其中政府财政负责50%的资本金,剩余部分主要依靠银行贷款、债券等融资,并开始探索基于特定条件“招拍挂”的“地铁+物业”联合开发模式,即将部分土地溢价返还用于地铁建设成本;在三期工程中,采取了更加多元化的投资模式,尤其是政府将地铁沿线上盖用地采取作价出资的模式,强化“地铁+物业”联合开发,提升土地使用权的转让效率。
 
美国轨道交通融资通常来自联邦政府和州政府的燃油税,以及地方政府的消费税。例如,2016年12月,联邦政府签署协议,允许向海湾运输署提供19.9亿美元的低息贷款,用于建造约20英里的轻轨延伸线。在西雅图,海湾运输署提供公交服务的资金主要来自当地消费税、房地产税和机动车辆消费税,且由金县、皮尔斯县和斯诺霍米什县的征税区按相应的比例征税。例如, 2017年财政预算指出,海湾运输署的预算收入为16亿美元,其中消费税、使用税、机动车消费税和财产税承担了其中的85.2%,其余来自票箱收入(约0.88亿美元,占比5.5%)和其他收入(约1.485亿美元,占比9.28%)[39]。此外,由于轨道交通投资能增加一些地块的交通可达性,从而带来不同程度的增值效应,这种轨道交通对用地的资本化影响被广泛关注。基于此,西雅图也积极采用溢价回收工具实现公交系统的多元化融资。在西雅图南联合湖有轨电车项目中,2005年提议设立一个特殊评估区,该区内98%的不动产拥有者同意缴纳税费来缓解有轨电车融资负担,共提供了超过50%的建设成本。
 
4.3 TOD物质形态差异
深圳市与西雅图市的物质形态差异有助于理解中美城市规划相关规定的差别,主要反映在用地容积率和混合度等方面。无论是用地容积率还是混合度,深圳市现状和规划都远远高于西雅图市。人口密度的差别是导致容积率、混合度及其他物质空间形态差别的重要原因。在深圳,根据《深圳市城市规划标准与准则(2017年局部修订稿)》,深圳市实施五类(密度一区~五区)城市建设用地密度分区制度(图6),地块容积率由“基础容积、转移容积、奖励容积”构成,其中基础容积可在基准容积率的基础上(表1),结合地块规模(A1)、周边道路(A2)和地铁站点(A3)等情况实行容积率修正3。例如,针对靠近地铁站点的居住、商业服务业、新型产业、物流等功能的地块,结合与地铁站点的距离(共分为0~200米和200~500米两个等级),地铁站点(A3)的修正系数分别为“0.3,0.5,0.7”不等4。
西雅图市规划与发展局为了提高用地密度,于2014年颁布了最小密度管理(Minimum Density Regulation)来提高商业地区的容积率[41]。最小密度管理的实施是为了促进行人导向的商业区发展,通过高密度和功能混合性的用地开发来鼓励居民使用公交和非机动交通。西雅图对商业区TOD的核心指标进行了规定[41]。主要包括:①至少保留30%的绿地面积;②5%的建筑面积应为户外空间;③停车管理:根据土地使用进行管理,低于1 500平方英尺(约140m2)的商业不需要安排停车位;④高度管理:根据开发类型的不同,建筑高度存在差异,通常实施30 ~160英尺(约9.1~48.8m)的高度管理;⑤容积率管理:根据不同用地功能的混合性特征,对轨道交通站点内外土地开发的最高强度进行控制,并规定不同高度限制区的最小容积率,以满足较高密度发展的目标(表2)。
 
4.4 案例对比小结
深圳市和西雅图市公交导向开发政策和实施呈现明显的差别(表3)。这在很大程度上反映出中美城市轨道交通投资和土地开发顶层机制的差异决定了TOD的政策制定与实施路径。深圳市TOD强调了多尺度规划的重要性,并且制定了相应的实施机制和评估机制。美国在1962年设立了都市区交通规划机构[42],若干个功能联系紧密的城市形成大都市区,在都市区交通规划机构的作用下制定战略性区域交通规划,并申请联邦政府公路基金,进行公共交通投资和建设;而在土地规划开发与物业税征收上,地方政府拥有管理权限。例如,海湾运输署负责轨道交通投资和运营,西雅图市政府拥有轨道交通沿线土地开发规划和管理权限,这使得在推进公交导向开发时涉及多个政府、组织、社区的利益协调。西雅图市的TOD规划形成了“规划编制—方案评估—建设实施—效果评估”等多种流程,主要包括:①多模式规划的空间和政策叠加;②识别街道发展目的;③发展可替代的规划方案;④评估可替代方案的有效性;⑤确定规划方案,进行设计、建设和维护;⑥对规划方案的实施效果进行评估、报告和公示。并且,在交通规划的实施中,注重非机动交通和公交的作用,最终确定轨道交通、快速公交网络、自行车交通和步行交通优先投资区[43]。进一步地,西雅图公交融资或土地溢价回收决策时采取严格的投票程序,提升公众参与程度。例如,2016年11月西雅图55%的选民同意了海湾运输署“三号议案”(ST3 Proposal)拟增建的轨道交通网络。在中国,地方政府均拥有公共交通投资与土地开发管理权限,公交导向开发仅是同一政府内不同部门的利益协调,并基于土地导向开发的站点选址逻辑,以获得较高的土地财政收益,忽视了公众利益的表达。例如,深圳市在推进轨道站点选址时,将一些站点绕过人口密集社区而位于待开发地区,以获得更高的土地收益,这容易忽视社区公交可达性需求及其社会公平影响。
 
5 结论与讨论
TOD正成为国内外大都市交通投资与空间开发的重要方向。深圳市与西雅图市在城市规模、人口密度、产业结构、轨道交通供给等方面存在较大的差异。这在一定程度上说明,在制定城市不同尺度的TOD策略时,需要根植于本地化的空间和政策框架,适当借鉴国外地区的规划经验。以深圳市和西雅图市TOD政策为案例,探讨不同空间和体制背景下TOD发展理念、融资结构和物质形态等方面的异同,能为我国公交优先与公交导向开发提供一定的建议。与深圳市相比,西雅图TOD政策制定与实施呈现一定的特点,主要包括:①注重轨道交通与低收入社区的融合,通过政府补贴或市场参与的形式,鼓励在轨道交通站点周边配置保障性住房,通过提升公交可达性来满足低收入群体的经济发展机会;②注重基于“谁受益、谁支付”的原则,推进轨道交通的多渠道融资;③在TOD规划、融资及实施的各个环节,注重多元利益群体的深度参与,以提升方案的可实施性。
 
公共交通周边往往集聚着更多的居住和就业人口,这能支撑公共交通运营所需的最小客流量,并提升公共交通对周边用地价值和密度的引导。在TOD政策框架下,靠近公共交通设施的住房需求会明显增加,且一定比例的新增需求来自中低收入群体。在美国,靠近轨道交通的新增住房需求中,约有40%为低收入群体[45]。公共交通可达性的提升会带来可观的土地溢价,这表明TOD规划建设可能会降低一些群体对地铁站点周边住房的可支付性。西雅图市的TOD政策对中国城市具有一定的借鉴。首先,应适当增加我国城市TOD区域周边可支付住房建设的比例。目前我国正在大规模规划和建设保障性住房,以缓解城市居民的住房压力。然而,一些保障性住房空间选址位于城市边缘区,导致居住和就业的空间分离,并与公共交通系统缺乏有机联系,这会降低这些资源的配置效率。为了应对这些问题,应采取适当的方式增加公交站点周边保障性住房、廉租房的建设比例,可行的措施包括给予一定的土地开发密度奖励,以站点周边的土地出让收入来补贴低收入群体等。其次,进一步完善轨道交通的融资渠道,建立多样化融资体制来降低轨道交通的财政负担,间接降低轨道交通的使用成本。例如,采取可行的溢价回收工具(如联合开发、土地税收、特殊评估区等)将公共交通带来的土地溢价回收至公共交通投资和运营部门,用于基础设施建设或公共服务供给,提升公共交通发展的社会公平性。再次,提升轨道交通融资与土地开发的多元主体参与[46],尤其加强政府体制和市场行为的互动,以提升TOD和公交都市建设的效果。总之,不同“空间—制度”下TOD呈现复杂的作用机制和实施效果,本研究能反映中美城市公交投资与土地开发的一些差异,但关于中美公交优先和TOD的对比研究仍需深入开展。

 
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