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江苏省江阴—靖江工业园区跨江联动共建园区的现状问题和对策

来源:中机院时间:2021-06-23 点击:9853

基于同城化视角，以江苏省江阴—靖江工业园区为例，探讨跨江联动共建园区中的规划滞后、管理不当、动力不足等现状问题，并针对这些问题提出相应的优化策略。

　　在区域一体化的背景下，同城化发展已成为重要趋势，其中城市合作的共建园区是该趋势下采取的主要手段之一。基于同城化视角，以江苏省江阴—靖江工业园区为例，探讨跨江联动共建园区中的规划滞后、管理不当、动力不足等现状问题，并针对这些问题提出相应的优化策略。

　　近年来由于区域一体化的发展要求，同城化发展已成为我国发达地区的重要趋势，城市间的深入合作和共同管治现象在我国经济较为发达地区涌现。根据高秀艳、徐涛等学者对同城化的定义，同城化是一种新型城市发展形态，通过打破和淡化相邻地区或城市间原有的行政边界和保护主义限制，促进区域间不同等级城市的软硬件融合，使资源要素在更大的范围内流动，区域内社会生活、经济发展、基础设施等各方面可以共同发展，使居民如同生活在同一个城市感受的过程和状态。

　　城市合作本质在于获得动态的、更大规模和更高层次的分享效应、匹配效应和学习效应[3]。其中跨区域合作的共建园区是城市合作的创新手段之一，是区域一体化发展过程中常见现象。以跨区域跨江合作的共建园区在长三角地区有百个，大多由经济发达地区与欠发达地区在面对经济发展梯度格局和双方主体在资源能力存在差异的情况下实施跨空间经济合作，例如苏宿产业园、苏锡通科技产业园、宿州—马鞍山产业园、亳州—芜湖产业园等。在江苏，跨界共建园区已经成为城市间合作的重要途径，形成了“江苏模式”。

　　2020年8月20日，习近平总书记就推进长三角一体化发展中提及“围绕重点领域和区域进行突破，以点带面加快一体化进程”是亮点之一，共建园区是一体化发展中重要的“点”开发方式，是带动“面”开发的重要步骤，符合经济发展的基本规律，可以加快生产要素跨区域流动。虽然跨江建设的共建园区众多，合作模式和管理方式呈现多元化，但发展水平参差不齐，各类问题均有出现，有的在区位选择和规划方案上不合理，有的在社会管理上有所欠缺，有的在基础设施和产业链配套落后。本文通过对全国首个共建园区的江阴—靖江工业园区为例，探讨在同城化趋势下跨江联动共建园区的现状问题及优化策略。

　　1、案例简介
　　1.1 建立背景及发展历程
　　江苏江阴—靖江工业园区于2003年成立，是国内首个跨行政区的工业园，是江阴、靖江两市跨江联合投资开发的省级开发区，位于靖江市南侧，毗邻江阴长江大桥，总体规划面积45平方公里。靖江、江阴两岸能够联动开发是缘于两地企业间的合作与冲突[4]。由于两地隔江相望，江阴在土地资源上处于紧张状态，然而在资本增长上具有优势，靖江拥有大量的可利用长江岸线且生产成本较低，然而在资本开发、产业发展、基础设施上处于劣势，双方优劣势互补。

　　从2013年至2019年，江阴—靖江工业园区GDP增长65倍，规上工业产值增长116倍，一般公共预算收入增长56倍。江阴—靖江工业园区开发建成区面积在2018年为10.5平方公里，已利用长江岸线为10.4公里，历年累计基础设施投入45.2亿元，自营出口总额达884万美元，自营进口总额达到5884万美元，规上工业产值达2278984万元，开业企业有620个。

　　1.2 园区概况
　　1.2.1 规划定位
　　江阴靖江工业园的规划主题是“长江未来港、生态宜居地”。2018年江阴、靖江两市共同将跨江联动开发上升为高质量跨江融合发展，双方在产业发展、空间规划、公共服务等做出一系列展望。2020年4月，《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》中明确支持江阴—靖江工业园区建设跨江融合发展试验区[6]1。目前，尚未有较新的园区规划方案出台。

　　1.2.2 合作和管理模式
　　援建、托管、股份合作、产业招商模式这4种类型是跨区域共建园区的主要合作模式[7]。江阴—靖江工业园区采用的是托管合作模式，属于地方政府发起的，上级政府积极参与为特征的混合式伙伴关系的城市合作，其发展机理是依靠两地的相互利益和政府规制共同作用[4]。该园区由靖江市划出一定面积的地块全权委托给在资金、管理和产业基础等方面更发达的江阴市进行开发与经营。江阴市主要负责园区的总体规划、招商引资及公共基础设施建设等，靖江市主要负责民政、拆迁等社会事务和相关协调工作[7]。发展意愿的迫切和经济上处于相对弱势,靖江市在共建园区开发的管理权力、利益分配等方面向江阴市都作出一定程度上的让步，这些让步虽然一定程度上为当时两市共建合作铺平道路，但是也为后期发展中陷入的困境埋下伏笔。

　　江阴—靖江工业园区在十几年的成长下已成为区域内的增长极，然而由于两地对其行政驱动力逐步弱化和管理方式滞后，园区在2010年之后陷入了经济发展缓慢、园区建设滞后、产业发展迟缓等消极状态[8]。目前在这些方面并未及时更新，园区的发展前景不如靖江市自身开发的园区明朗。

　　1.2.3 产业发展
　　江阴—靖江工业园区的合作双方在地理空间上的邻近，两地隔江相望，且苏南产业资本持续向长江对岸转移。江阴靖江工业园区的产业发展现状仍然以第二产业为主，以船舶业、钢铁、机械制造、物流运输、制药等为主导产业，成功打造出中国民营造船、国家重钢结构两大产业基地。

　　2、跨江联动共建园区中的现存问题
　　2.1 缺少统一先进的科学园区规划
　　大多共建园区在开发建设时缺少科学的园区规划，急于为生产活动划拨土地，缺少统一科学的园区规划无法支撑园区的长期发展。以江阴—靖江工业园区为例，园区的新规划迟迟未出台，使得成长中的园区还穿着“婴儿时期的衣服”。目前仍然有较多的未利用长江岸线和土地资源，还存在一些因企业经营困难而闲置的黄金段位土地，园区规划的不科学不统一不及时是重要的原因之一。相较一些其他开发的共建园区，如苏通科技产业园，由于前期规划到位，使得后期能够和锡通产业园合并开发为苏锡通科技产业园，创造更大的规模效益。共建园区往往是从一片新的土地空间开展建设，建设已久的老园区仍然面临土地闲置和废弃的困境，如何盘活土地创造更高更有效的价值值得深究。

　　2.2 共建模式不适应当下发展
　　跨区域共建园区的最大问题往往是共建双方在园区各方面的协调问题，在共建园区的管理模式中，较为发达地区的一方往往在园区派驻了大批管理人员，甚至占主要领导的位置，长此以往，欠发达地区的一方虽在自己的地区建设园区，却处于被动应对状态。然而随着靖江市在区域内综合实力水平的上升，双方地位从“强者扶持弱者”转向“并肩合作”趋势，双方就园区的共建模式、利益分配机制应当适时改革更新。比起一开始建设时期的频繁交流，近些年江阴—靖江工业园区的合作双方、园区管委会、企业之间的交流减少，一些旧时的共建模式已不适应当下的发展现状。

　　2.3 同城化动力不足，成本优势日益弱化
　　长江以北的地区在土地、劳动力、运输等资源要素成本在近年来已得到快速的提升，曾经的成本低区域也逐渐变为成本高区域，南北的差异在不断缩小，成本优势日益弱化。这种差异不仅表现在生产资料上，在基础设施上亦是如此。以交通为例，虽然江阴大桥的便利使得两岸车程只需要十分钟，容易让人产生两城一体的感觉，然而两岸自驾往返一次就需要60元的过路费，从基础设施等政策上就阻隔了两岸居民来往，隐形滞缓了同城化的脚步。再以长江开发为例，两市均对沿长江岸线进行部分的生态开发，但是由于两岸联动度低，营建创新能力弱，没有在区域范围内形成深入的影响。

　　3、改善优化策略
　　3.1 出台专项科学的共建园区规划方案，坚持同城化生态发展
　　跨江联动共建园区的规划选址要符合上位规划，充分分析土地及水系可利用的状态、居民拆迁难度以及基础配套设施情况。规划方案要周期性的进行调整完善，使土地的管理水平和利用适应园区的发展。建设一个园区就是建设一个新城市，园区规划不能局限于产业发展，还要注重园区综合服务配套设施建设，要考虑到生活在此的本地居民和来此工作的外来人口的生活。全面科学的园区规划不仅对当地居民的生产生活有提升作用，在园区对外招商、吸引高端项目和人才具有重要作用。

　　同城化发展的目的之一是让两地居民可以共享生态发展的成果。共建园区的同城化生态发展就是园区建设要科学合理安排用地，加强土地管理集约利用水平，坚持生态优先发展方向，强化园区的生态环境的底线约束和绿色引领，园区的建设方式应该是节能绿化的。以江阴—靖江工业园区为例，靖江沿江生态环境较江阴更为良好，人地矛盾更低。因此靖江市应该利用好生态优势，在沿江片区开发与生态长江有关的第三产业，互补两地产业的发展方向，提高园区的吸引力。

　　3.2 同城不同产，优化特色产业发展模式
　　同城化发展要同中有异，在产业发展中亦是如此。共建园区的产业发展既要有所竞争，也要有所合作。共建园区的重要目的就是让相对欠发达的地区得到发展，实现经济、社会等水平上的提升，要打破成本优势日益弱化的瓶颈，就要丰富两地产业发展模式。在园区内丰富产业种类，扩大产业发展规模，创新二三产业联动，形成高效的产业链，才能构建区域经济圈，使共建双方得到长久的利益。

　　3.3 淡化行政边界，共建共享基础设施，提升园区吸引力
　　城市间经济的紧密联系和共享互补是合作的前提和基础，一味满足一方的经济发展和单方面的牺牲是难以长期持续发展的。园区发展较多依赖更发达城市的资源和制度，因此要建立良好的利益共享与补偿机制，打破行政边界和保护主义，提高共建园区的基础设施水平，对于园区内生活的居民、工作的人群在两个城市的交通成本和生活成本上有所优惠，鼓励两地居民来往，逐步实现医疗卫生、教育资源、交通运输、就业机会获得共享，使园区生活水平得到提升，让良好的基础配套设施能把各企业的高层次人才留住，把园区以外的优秀人才吸引到此工作。

　　3.4 建立更高层面的领导机构和激励考核机制
　　跨区域共建园区成败的关键是两地政府间的协调，而更高层面的领导机构和专业化管理团队能够推动园区长期发展。处于平行位置的共建双方往往会在利益点陷入矛盾，这时候就需要更高层次的领导小组建立平等互信的交流和对话机制，建立适应共建园区长期发展的政府职能体系，共同研讨协商做出决策。

　　园区的激励考核机制是发展的动力，激励考核的项目指标要层层完善，不能仅局限于经济上的考核，对企业质量、居民生活质量、园区管理水平等也要进行相应的评判。考核方式要自上而下和自下而上相结合，增加非政府组织及个人参与的途径，要结合当地老百姓的建议对园区发展提出更高层次的要求。

　　结语
　　同城化是区域一体化发展的重要趋势，现阶段的共建园区在注重经济产业发展同时，还要在园区长期规划和社会管理机制上多加思考，提高经济发展水平的同时要注重居民生活质量的同步提升，只有这样，共建园区才不仅仅是一个“集合加工厂”，而是两地间共享的美好家园。(作者：卞熙昀)

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