规划环境影响评价制度是源头预防体系的重要环节,其中产业园区规划环评是规划环评中数量最多的一类。结合四川、湖北、江西、安徽、江苏等多地实际调研情况与规划环评全链条管理等最新政策研究成果，本文分析了产业园区规划环评实施取得的成效和在全链条管理中存在的问题及原因，针对性地提出明确产业园区管理机构主体责任、确立园区规划法律地位、提升规划环评成果质量，以及继续推进规划环评与“三线一单”、建设项目环评衔接等加强产业园区规划环评全链条管理的对策建议。
在产业集聚发展的背景下,各类产业园区已经成为区域经济增长的关键节点,是区域发展规划和战略布局的重要平台,是吸引外资和对外贸易的重要基地。在重大项目必须入园的环境管理要求下,各类产业园区已成为工业发展的主要载体。以长三角地区为例,上海市、江苏省的产业园区集聚了该区域3/4以上的工业产值,浙江省产业园区则集聚了全省一半的工业产值。产业园区是经济发展的重要载体,承担着促进经济增长的重任,同时也是推动产业转型、污染治理的重要抓手和平台。
党的十九届四中全会提出健全“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的生态环境保护体系。环境影响评价制度作为源头预防体系的主体,是环境治理现代化体系中的基础性制度,经过多年发展形成了由区域战略环评(“三线一单”)、规划环评、建设项目环评构成的全链条无缝衔接预防体系。规划环评在这个体系中处于承上启下的位置[1],在推动环境保护参与综合决策、预防和减缓不良环境影响等方面发挥了重要的作用。规划环评全链条管理,包括两个层面:一是规划环评本身的编制、审查、落实全过程管理,二是规划环评在全链条环境准入制度体系中与“三线一单”和建设项目环评的衔接。产业园区规划环评是各类规划环评中数量最多[2,3]、空间范围界定最清晰、污染和风险防控成效最明显的一类,已成为加强产业园区污染防控和环境管理的重要抓手。以产业园区为例,研究分析规划环评在全链条管理中的问题和产生原因,对加强规划环评管理、完善全链条无缝衔接预防体系具有重要意义。
产业园区规划环评取得积极成效
规划环评制度成为产业园区环境管理的重要手段,制度体系不断完善
2003年《中华人民共和国环境影响评价法》实施,规划环境影响评价制度建设进入新阶段[4];2009年《规划环境影响评价条例》实施,从法律上进一步规范规划环评实施的主体、程序、内容等,规划环评法规制度体系不断完善。关于产业园区规划环评的政策文件陆续出台,开展的范围、评价重点、成果形式等各项要求不断规范,为产业园区规划环评工作有序开展提供了有力支撑。2006年发布的《关于进一步做好规划环境影响评价工作的通知》(环办〔2006〕109号)明确了需要开展规划环评的园区类型;2011年发布的《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》(环发〔2011〕14号)进一步明确和规范了产业园区规划环评工作的要求;2015年出台的《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》(环发〔2015〕178号)要求加强规划环评对建设项目环境影响评价工作的指导和约束;2016年发布的《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》(环办环评〔2016〕14号)提出规划环评加强空间管制、总量管控和环境准入的要求。随着制度体系的不断完善,规划环评制度已成为产业园区环境管理的重要手段之一。
产业园区规划环评制度取得成效，但同时全链条管理仍有待加强
产业园区规划环评强化空间管控和环境准入,源头预防取得成效
近年来,产业园区规划环评在全国各地逐步推进,作为建设项目环评审批和环境管理的重要依据,成为生态环境保护参与园区发展决策的重要抓手,发挥了划框子、定规则,从源头预防产业园区环境污染和生态破坏的重要作用。从笔者在四川、湖北、江西、安徽、江苏等地调研的产业园区情况看,规划环评在优化产业布局、控制发展规模、促进结构调整、强化污染减排、推动提升园区环境管理等方面的具体成效体现在:一是通过规划环评合理布局污染企业,减轻企业产生的大气污染对居民的影响和企业之间的交叉污染,实现污染集中治理。二是通过规划环评控制园区开发规模,如某园区规划范围由最初的100多千米2调减至50多千米2,避免了大规模开发对周边环境的影响。三是通过规划环评优化产业地位,例如某盐化工园区充分发挥盐化工产业优势,不再发展氟化工;某沿江化工园区不再布局煤化工和盐化工等高能耗和高污染的大型基础化工;某临近城区的园区化工产业逐步退出。调研的园区规划环评及审查意见中大多对节能降耗、污染减排、污水集中处理、集中供热、固废处置、环境管理等提出了相应要求,有效推动了区域减排措施的落实、园区环境基础设施的建设以及园区环境管理水平的提升。
产业园区规划环评执行中存在的问题
产业园区规划环评的执行率不高
产业园区规划环评是各级生态环境主管部门审查最多的一类规划环评,但是其执行率依然偏低。《规划环境影响评价条例》规定,规划环评审查权限与规划审批权限一致。《中国开发区审核公告目录》(2018版)(以下简称《目录》)中的国家级开发区,应该由国家层面进行规划环评审查。据统计,《目录》中共有552家国家级开发区,其中生态环境部受理的规划环评仅100多项,占比不足30%,主要集中在经济技术开发区和高新技术产业开发区,受理的跟踪评价不足20项[5]。截至2017年年底,长三角地区纳入统计的595个工业园区中仍有83个园区未开展或未重新开展规划环评工作,55个规划环评满5年的园区未开展跟踪评价工作[6]。江苏省作为规划环评试点省份,规划环评工作走在全国前列[7],但截至2019年上半年,省内国家级开发区规划环评开展比例仍不到一半,省级开发区规划执行比例约85%,跟踪评价完成率不到40%。
规划环评对规划的优化调整作用发挥不充分
由于规划环评介入晚、流于形式,规划环评对规划方案优化的作用发挥不充分。从规划环评与规划方案的互动成果角度来说,早期介入、全过程互动,是规划环评发挥对规划优化调整作用的重要前提,然而有的产业园区规划环评介入过晚,对已经形成的规划草案在报批前临时组织规划环评,或是在规划已经批复的情况下补办规划环评手续,规划环评的优化调整建议无法落实到规划方案中。同时,受规划后重大建设项目、招商引资等因素驱动,园区规划编制机构未采纳规划环评的合理优化调整建议,规划环评流于形式,对规划本身布局、规模、产业定位等起不到实质性优化调整效果,源头预防的应有作用大大削弱。
规划环评的要求落实不到位
规划环评的审查意见未形成刚性约束,相关要求被“选择性”落实,对园区环境管理的支撑不足。在规划实施过程中,规划环评报告书结论及审查意见中环境保护相关要求的落实是规划环评成果发挥成效的重要途径,然而笔者调研的产业园区在开发建设和环境管理中或多或少存在规划环评结论及审查意见落实不到位的情形,主要包括:未按规划环评要求引进项目,集中供热、污水集中处理等环境基础配套设施建设滞后,区域性减排措施不能及时落实,居民搬迁、饮用水水源地调整等要求长期未落实,人居矛盾和环境风险长期存在,环境监测监管预警体系缺失,导致区域环境问题持续存在并引发大量公众投诉。
规划环评成果质量不过关
规划环评成果质量不过关,制约其有效性和指导性。各类型产业园区环境污染和影响特征不同、所在区域生态环境约束不同,规划环评编制过程中需针对区域环境特征、园区的污染特征开展评价,提出有针对性、可操作性的规划调整建议及污染减缓措施。但调研发现部分园区规划环评成果质量不过关,在空间布局合理性论证、产业定位和准入把关、污染管控措施要求等方面存在有效性和指导性不足的问题。如对内部空间分散混乱的园区,规划环评未结合园区特征从土地节约利用、污染集中治理和环境风险统一防控角度提出针对性的空间优化方案或管制要求;对规划产业污染风险高的园区,规划环评对于产业链环境合理性分析、高风险产业设置的生态环境合理性分析偏弱;对于产生特征污染物的园区,规划环评未能提出针对性措施要求,治理工艺不匹配导致产生后续环境风险。
规划环评在全链条管理中存在问题的原因分析
园区管理机构对规划环评认识不足
我国设立的各级产业园区通常会组建专门的管理机构(如管委会、开发公司等)或者由政府部门代管,负责园区开发建设和管理等事务。对长江经济带400多家园区的调查发现,设立专门的园区管理机构是主流,由政府部门代管的不到30家。产业园区的管理机构作为园区规划及规划环评、开发建设、招商引资、环境管理等的实施主体,简单地将规划环评看作是建设项目环评受理审批的“敲门砖”[8],没有充分认识到规划环评是环境宏观决策的重要支撑,对规划环评重视程度不够,开展规划环评的内在动力不足,仅以取得规划环评审查意见、项目落地为目的,没有将规划环评建议真正纳入规划决策考量。在实际开发建设和环境管理的过程中,将规划环评成果束之高阁,没有把规划环评报告书和审查意见的要求作为环境管理的重要依据,导致规划环评结论及审查意见落实不到位,造成布局性矛盾突出、环保基础设施不满足需求、环境监管和风险防范能力不足等问题。
产业园区规划不属于法定规划体系
产业园区规划不在我国现行的法定规划体系里,没有法定的规划审批部门。调研的园区中,部分园区虽开展了规划环评,但规划并没有获得相关部门批复,园区实际开发建设也未按规划进行,相应规划环评的执行效力也受到影响;部分园区规划虽获得相关部门批复,但在规划实施过程中,土地开发、基础设施建设等往往受制于城乡规划、土地利用规划等上位规划,与规划环评要求及园区实际发展需求不匹配。同时,由于产业园区规划不属于法定规划体系,各地在实际执行中对规划对象、范围、内容、深度等均没有统一尺度。园区层面没有整体规划,只顾眼前,缺乏统筹和长远考虑,边规划边变化、面积越变越大,“规划跟着项目走”、频繁修编等情形不在少数,导致规划环评难以从整体上判断园区长远的环境影响和风险,规划环评源头预防作用发挥有限。
与“三线一单”、建设项目环评尚未很好衔接
“十三五”以来,以“三线一单”为空间管控基础,以规划环评和建设项目环评为环境准入把关的全链条环境准入体系逐步构建。一方面,在规划环评与“三线一单”衔接上,2016年开展产业园区规划环评清单式管理试点,2019年新修订的《规划环境影响评价技术导则总纲》中也增加了规划环评与“三线一单”工作的衔接,但现阶段规划环评与“三线一单”的具体衔接方法仍处于探索阶段,随着“三线一单”制度的推进,产业园区规划环评如何与“三线一单”衔接亟待进一步明确。另一方面,在规划环评与建设项目环评的衔接上,虽已出台相关联动指导意见,明确规划环评作为建设项目环评审批的重要依据,但园区规划环评是基于环境质量目标的承载力分析,确定的是园区范围内的污染物排放总量控制上限,而具体建设项目环评及后续排污许可分配给企业的排放量并未衔接园区层面污染物排放总量,园区污染物排放量与环境质量之间未建立起有机联系。
加强产业园区规划环评全链条管理的对策建议
从前文分析可以看出,产业园区规划环评制度取得成效,但同时全链条管理仍有待加强,主要包括:规划环评自身层面的园区管理机构主体责任的落实,园区规划本身的法律地位、规划环评成果质量的提升等方面,以及全链条环境准入体系层面规划环评与“三线一单”、建设项目环评衔接上存在的问题等。加强规划环评全链条管理不仅要从规划环评本身的编制、审查、落实全过程进行管理,还要加强与“三线一单”、建设项目环评制度的有机衔接,完善全链条环境准入体系。
尽快启动法律法规修订,明确园区管理机构主体责任
加快《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》的修订,明确和压实规划环评全过程中产业园区管理机构的主体责任,包括及时按要求开展规划环评、跟踪评价。在规划编制过程中,对规划环评的优化调整建议的采纳情况进行反馈;在规划实施过程中,严格落实项目环境准入要求,将规划环评要求纳入日常环境管理体系等。同时加强执法监督,严格产业园区管理机构未依法开展规划环评的责任追究,对不落实规划环评结论和审查意见要求,造成生态环境损害的行为进行追责。产业园区所在地方政府部门应建立园区规划环评落实情况的跟踪调度机制,并将规划环评落实情况纳入园区各项考核、评比体系。
衔接国土空间规划体系,确立产业园区规划法律地位
结合当前国土空间规划体系改革的契机,一方面应明确产业园区规划法律定位,理顺产业园区规划与其他空间开发规划的关系,为产业园区规划环评实施提供更好的法律支撑;另一方面应明确产业园区规划编制、审批、实施的责任主体,编制和审批程序,编制内容、对象、范围、时限等要求,改变当前“规划跟着项目走”、规划范围不断扩大、不办理审批手续等现状,提高产业园区规划本身的约束力和严肃性,为规划环评的有效落实提供坚实的基础。
发挥规划环评纽带作用,确保全链条预防体系衔接顺畅
规划环评在环境影响评价制度中衔接宏观和微观,向上衔接战略环评(“三线一单”)空间管控要求的落地,向下发挥对项目环境准入的约束和指导作用。对于产业园区,应尽快结合各地“三线一单”编制情况,继续开展规划环评与“三线一单”衔接案例研究,制定与“三线一单”对接的具体办法和技术体系,完善配套制度,充分发挥规划环评在源头预防体系中的纽带作用。在园区层面,规划环评一方面应衔接区域“三线一单”空间管控成果,进一步论证规划的产业定位、发展规模和功能布局等的环境合理性,落实和细化生态环境准入清单的产业定位、产业规模等管控要求;另一方面,规划环评提出的产业定位、布局,以及园区污染物控制总量等要求应在建设项目环评及后续排污许可中予以落实,建立园区污染物排放与环境质量间的有机联系,真正构建全链条无缝衔接预防体系,推动园区高质量发展和区域生态环境高水平保护。
加强质量控制与监管,提高规划环评对策建议的可行性
规划环评成果质量水平直接关系其成效发挥。环评制度和规划环评技术体系正在不断完善,各地规划环评编制人员水平不一,对制度和评价技术方法的理解直接关系到规划环评成果质量。建议通过多种途径和渠道,加强环评改革新理念、新技术、新要求的培训和宣传,全面提升产业园区规划环评编制人员对环评制度的理解程度和整体技术水平。同时,结合环评“放管服”改革、建设项目环评机构信用管理体系建设,研究推动规划环评机构的信用监督管理机制,引导和规范产业园区规划环评市场,保障产业园区规划环评编制质量,提升规划环评对策建议的科学性和实用性,发挥对规划决策的支撑作用。(作者：姚懿函 赵玉婷 董林艳 李亚飞 李小敏)
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