编者按：北京的城市发展正面临着由“增量扩张”向“存量升级”的转型挑战，探索城市有机更新是首都北京改善民生福祉、实现高质量发展的重要路径。通过不断的自我审视和实践探索，北京在城市更新的顶层规划设计、土地运用、资金筹集等方面做出了一系列创新，构建了政府主导、市场运作、公众参与的多元共治的“投资-改造-运营”长效运营模式，推动北京城市更新工作高效开展。
一、引言
实施城市更新行动，是党和国家对提升城市发展质量做出的重大决策部署，也是新时期我国城市发展的重要手段，北京明确了以新版城市总规为统领，坚持圈层引导、街区引导，严控总量、分区统筹、增减平衡的更新原则，并出台了一系列城市更新相关政策保障首都北京的城市更新工作开展。作为全国首个实现减量发展的城市，北京的城市更新政策及实践都具有显著的自身特色和创新性，本文对北京城市更新政策和改造实践中的创新和亮点进行了分析和梳理，以期能为其他地区开展城市更新工作提供一定的借鉴和参考。
二、北京城市更新中的创新和亮点
(1)强化圈层引导，分区统筹的规划引领
《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》依托《北京城市总体规划(2016年—2035年)》确定的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，创新性的提出了针对不同城市空间设定差异化的更新改造方向，加强统筹片区单元更新与分项更新，这种强调圈层差异、分区统筹规划的做法既对北京城市更新改造工作的展开提供了系统的顶层设计，又突出了不同城市空间的功能定位和特色，有利于北京市整体城市更新工作有序展开，也有助于北京城市更新的各方面目标的实现。
(2)推动街区引导的保护更新
《北京城市更新行动计划(2021-2025年)》创新性提出北京的城市更新以街区为实施单元，实行小规模、渐进式、可持续更新。街区更新，是在街区层面进行整体规划、整治、建设、提升和管理，包括保护风貌、腾退修缮文物、提升街区环境、修补城市功能、改善人居环境等，实现街区整体品质提升、文化彰显和发展动能重塑等，提高街区环境品质和市民生活质量。街区保护更新从街区、地块、建筑三个层次，针对政务、文化、居住、产业四种功能类型，按照历史保护、保留提升和更新改造三种方式推动街区小规模、渐进式、可持续更新。围绕“七有”“五性”需求，提高居民生活便利性和舒适度，提升公共空间品质，满足不同人群多样化的需求。尤其强调在以街区为单元的更新中，要以应保尽保为目标，以更严格的措施、更常态化的制度深化历史文化街区，保护更新城市街区原有的传统风貌和历史文化特色。
(3)提供灵活的土地政策
为了吸引社会资本参与城市更新，北京提供了灵活性的土地政策，主要包括为创新产业和业态提供5年过渡期、允许分期补缴土地款、土地租金实施年租制、允许所有权和经营权分离等，这都为缓解投资人资金压力、培育轻资产运营能力、加速资本市场退出等提供了便利。
此外，《北京市城市更新条例》征求意见稿在建筑功能转变、用地功能兼容等方面有所突破和创新。《条例》征求意见稿中明确允许存量建筑用途转换，一方面，允许公共管理和公共服务类建筑用途相互转换，鼓励各类存量建筑转换为公共服务设施、城乡基础设施、公共安全设施;另一方面，允许商业服务业类建筑用途相互转换以及允许工业及仓储类建筑在符合控制性详细规划和工业用地管控要求的前提下，转换为其他用途。同时明确同一建筑中允许不同功能用途相互混合，在符合相关安全等规定的条件下，可在商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利、宿舍居住等功能，推进“单位面积”内的建设用地产生更多、更广的经济、社会、生态效益。
(4)通过经营权质押贷款保障项目运营资金来源
《北京市城市更新条例》征求意见稿提出“推进直管公房经营权质押”，鼓励金融机构向获得区政府批准授权的实施主体给予贷款支持。通过经营权质押贷款，可有效保障项目后续运营资金来源，缓解实施主体资金压力。
此外，《条例》征求意见稿还提出实施简易楼和危旧楼房改建，资金由政府、居民、社会资本共担，居民可提取住房公积金或利用公积金贷款用于支付改建成本费用。
(5)以“申请式退租”保障居民住房需求
在《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》中明确提出推进首都功能核心区平房(院落)“申请式退租”，实施保护性修缮和恢复性修建，强调要通过老城平房区城市更新，推动老胡同居民过上现代生活，持续推进老城整体保护。并在保障基本民生、完善城市功能方面保留了独立的增量台帐。
“申请式退租”是指历史文化街区平房直管公房的承租人按照规定的程序向规定单位申请退租补偿的一种政策创新。将执行全新的公房搬迁补偿模式，不再执行先把公房变成私房的流程，而是按共有产权住房管理或者作为公租房使用。
“申请式退租”与“腾退”的异同点
| 不同点 | 相同点 |
申请式退租：指历史文化街区平房直管公房的承租人按照规定的程序向规定单位申请退租补偿的一种政策创新。 | 改造的主动权掌握在承租人手上； 性质为“租赁”，申请式退租前后保持其社会保障住房的性质不变，不能换取“大产权房“ | 实施主体为区主管部门确定的片区的经营管理单位或直接委托或通过公开竞争方式选择的资金实力强、信用等级高、组织实施能力强的社会单位； 都不会将原来的房屋全部拆除 |
腾退：是一种需要各方主体商量着来的“协议搬迁”行为，是一种行政法规层面的直接规定，没有明确的法律依据 | 腾退模式的补偿方案包括采用货币补偿方式，提供奖励房源购买的方式进行。奖励房源是“完全产权房”，而不是“共有产权房”。 |
来源: 中机院整理
案例介绍：
永庆胡同所在的菜市口西片区是北京市首例实施申请式退租的项目。改造前的胡同环境拥挤、基础设施短缺、缺乏公共空间、居民居住空间狭窄。在居民自愿选择申请式退租后，由实施主体按照“一院一策、一户一设计”的原则为居民量身定制改善方案，现在的菜市口永庆胡同17号院已经焕然一新，居民生活环境得到极大改善。由于大部分居民已签约退租，现在胡同内只居住着过去约三成的居民，胡同内既有家庭住户，也有公司经营的长租公寓，形成了极具特色的“共生院”。
(6)多元共治+“菜单式”的更新改造工作模式
北京鼓励引导公众和社会组织等各方力量参与城市更新，支持民营企业以入股、联营等方式参与城市更新项目，实现利益共享、多方共赢。同时积极推广“劲松模式”和“首开经验”，以街区为实施单元，创新存量空间资源提质增效政策机制。
“劲松模式”指劲松老旧小区改造的成功范式，其内涵为“党建引领、多元共治，民意导向、有机更新”。具体包括系统性规划、微利可持续、先尝后买、“物业+为老”服务、沉浸式设计等五方面经验。劲松社区通过创新投融资机制，引入社会资本，从设计、规划、施工到后期的物业管理，全流程参与改造。并通过后续物业管理服务的使用者付费、政府补贴、商业收费的多渠道融资模式，维持社会组织在一定期限内投资回报的平衡。
“劲松模式”五大经验
系统性规划 | 对标上位规划明确街道更新目标方向；
统筹"街区、社区、邻里"三重维度，把握社区定位、空间格局、要素配置、治理需要等核心内容发挥街道责任规划师、入驻物业公司的规划设计等专业力量，形成规划"总图"，贯彻落实规划。 |
微利可持续 | 引入社会资本，授权企业对老旧社区进行改造提升；
通过"投资-改造-运营"模式，实现一定期限内的投资回报平衡，实现"微利可持续“的市场化机制。 |
先尝后买 | 根据居民意愿引入专业物业服务团队，企业实施物业服务清单式管理，提供四个月的免费服务，让居民逐步接受物业服务付费理念。 |
“物业+为老”服务 | 在基础物业服务基础上做好社区综合服务，持续推进”物业+为老“项目服务机制建立及落地运行，将物业全天候响应、维修、保洁、商户管理和社区居家养老服务有机结合起来，形成集约高效的社区为老服务机制。 |
沉浸式设计 | 规划设计师全程参与改造工作，配合施工团队，根据施工现场情况随时调整，确保项目快速实施；
在后期运营中，跟踪收集居民使用信息，对不断出现的需求进行持续更新。 |
“首开经验”是指首开集团与北京市石景山区人民政府通过“政企合作”的方式以石景山区老山东里北社区为试点，在试点过程中创新的一套主要以“基本清单”为基础、“提升清单”为补充的对老旧小区进行有机更新工作方法。
“首开经验”内容总结
先尝后买 | 小区试点物业管理公司通过先对小区进行改造，让小区居民先感受到物业服务的效果，进而形成缴费意识并签订准物业服务合同，让小区管理进入良性循环。 |
持续更新 | 改造后居民提出新的合理化建议时，还可以继续微改造。 |
"四个一点"的资金筹集渠道 | 石景山区明确通过产权单位担一点、政府资金奖一点、居民个人出一点、公共收益收一点的资金筹集渠道。 |
"五方联动"的工作组织 | 首开集团于改造初期联合社区专门成立的由物业公司代表、政府部门代表、设计规划师代表、居民代表、社区居委会代表共五方组成的工作专班工作组，所有涉及到改造的议题，都得先拿到专班会议上讨论。 |
来源: 中机院整理
三、总结
北京城市更新工作的开展为各地进行城市有机更新与可持续治理提供了政策规划和实践的新范式，未来的北京还将通过持续进行政策创新升级城市更新的顶层设计统筹和实践创新探索更高效的城市更新实施路径，来答好北京城市发展从“增量扩张”到“存量更新”的转型的时代之问，不断推动城市空间结构优化和品质提升。
