2026年作为“十五五”规划开局的关键之年，项目谋划的质量直接决定了未来五年产业升级、民生改善与国家战略落地的成效。
超长期特别国债、地方政府专项债券(以下简称“专项债”)与中央预算内资金，作为当前我国宏观调控与项目投资的核心资金工具；
三者的协同组合与精准发力，是破解项目资金约束、提升投资效益的关键所在。
本文将紧扣十五五规划建议的核心导向，结合2026年项目谋划的重点领域，系统解析三类资金的定位差异、组合逻辑及实操路径，为各类主体构建科学高效的资金拼盘提供一些参考思路。
一、底层逻辑：三类资金的定位差异与适配场景
超长期特别国债、专项债与中央预算内资金，虽同属政府主导的资金工具，但在发行目的、期限结构、使用范围及收益要求上存在显著差异，这决定了其在项目中的适配场景与角色分工。
只有明确各类资金的“功能定位”，才能实现精准匹配与高效组合。
(一)超长期特别国债：战略导向的“长期资金蓄水池”
2024年以来，超长期特别国债的发行标志着我国在重大战略项目融资上的创新突破，其核心定位是服务于跨周期、全局性、战略性的重大项目。
从2026年的政策导向来看，其功能特性将进一步凸显：
1、期限优势显著，发行期限通常在10年以上，部分可达30年甚至更久，能够完美匹配重大项目“建设周期长、投资回收慢”的特点，有效缓解短期偿债压力；
2、资金用途聚焦，紧密围绕十五五规划提出的“国家安全、科技创新、绿色发展、区域协调”等核心领域，重点支持跨区域重大基础设施、战略物资储备、关键核心技术攻关平台等项目；
3、成本相对较低，作为国家信用背书的债券品种，其发行利率通常低于市场同类融资产品，且不计入地方政府债务限额，为地方承接重大战略项目提供了“轻负债”的融资渠道。
从适配场景来看，超长期特别国债更适合投入“公益性强、战略价值突出、短期内难以产生直接经济效益”的重大项目。
如，国家水网主骨架、跨区域输电通道、深海探测基地、粮食安全保障工程等，这类项目单个投资规模大、影响范围广，普通融资工具难以承载。
而超长期特别国债的“长期+低成本+战略适配”特性，使其成为此类项目的核心资金来源之一。
(二)专项债：聚焦收益的“公益性项目融资主力”
专项债自推出以来，已成为地方政府公益性项目融资的“主力军”，其核心定位是“以项目收益偿还本息”，实现资金的闭环管理。
结合十五五规划建议与2026年的发行导向，专项债的使用将呈现“提质增效、精准聚焦”的特点：
1、投向领域进一步优化，在传统的交通、市政、棚改等领域基础上，将重点向新质生产力培育(如产业园区基础设施、科创平台)、绿色低碳(如新能源配套设施、污水垃圾处理)、民生补短板(如老旧小区改造、教育医疗设施)等领域倾斜；
2、项目收益要求更严格，监管层将进一步强化对项目现金流的审核，避免“重发行、轻收益”的问题，推动资金向“收益覆盖能力强、运营模式成熟”的项目集中；
3、使用效率持续提升，通过“资金跟着项目走”的机制，加快资金拨付与项目落地进度，避免资金闲置。
适配场景方面，专项债主要服务于“具有一定公益性、能够产生持续稳定现金流”的项目。
例如，产业园区标准化厂房建设项目可通过租金收入偿还本息，新能源充电站项目可通过充电服务费覆盖成本，老旧小区改造配套的停车场项目可通过停车费实现收益平衡。
这类项目既能满足公共需求，又具备清晰的收益来源，与专项债的“收益自平衡”要求高度契合。
(三)中央预算内资金：政策导向的“精准撬动杠杆”
中央预算内资金来源于中央财政预算，其核心定位是“发挥政策导向作用，撬动社会资本参与”，是落实国家重大战略、保障重点领域项目落地的“指挥棒”。
2026年作为十五五规划开局之年，中央预算内资金的使用将更加强调“精准性、导向性与撬动性”：
1、聚焦战略重点，紧密围绕十五五规划提出的“科技创新、产业升级、乡村振兴、区域协调发展”等核心任务，对符合要求的项目给予直接补助或资本金注入；
2、注重撬动效应，通过“以奖代补”“先建后补”“资本金注入”等方式，引导地方财政资金、社会资本跟进投入，形成“1+N”的资金放大效应；
3、强化监管约束，对资金使用情况实行全程跟踪，要求项目达到既定的绩效目标，确保资金“用在刀刃上”。
适配场景上，中央预算内资金重点支持“国家战略急需、市场机制难以有效配置资源”的项目。
如，重大科技基础设施、乡村振兴示范工程、生态环境保护项目、保障性住房建设等。
这类项目往往具有较强的公共属性，需要政府引导资金先行投入，以带动社会资本参与。
二、核心策略：基于项目类型的资金拼盘组合路径
2026年的项目谋划需紧扣十五五规划建议的核心要求，围绕“新质生产力培育、重大战略实施、民生福祉提升、绿色低碳转型”四大重点领域。
结合不同项目的投资规模、周期特性、收益水平及战略属性，构建“差异化、多层次”的资金拼盘组合模式。
(一)重大战略类项目：超长期特别国债为主导，多元资金配套
重大战略类项目如国家水网、跨区域高铁、战略能源通道、国家安全基础设施等。
具有“投资规模大(单项目投资通常超百亿)、建设周期长(5-10年甚至更久)、战略价值突出、直接收益较低”的特点。
其资金组合，需以“长期稳定资金”为主导，兼顾资金成本与战略适配性。
组合路径建议：以超长期特别国债为核心资金来源，承担项目50%-70%的投资需求，利用其长期限、低成本优势覆盖项目建设的主要资金缺口；
中央预算内资金作为“战略引导资金”，配套10%-20%的投资，重点用于项目的前期论证、关键技术攻关及公益性配套设施建设，发挥政策导向作用；
专项债可根据项目附属收益部分(如沿线土地开发、配套服务设施运营)配套10%-15%的资金，弥补部分资金缺口；
剩余5%-10%的资金可通过吸引社会资本参与(如PPP模式)，提升项目运营效率。
案例参考：某跨流域调水工程(十五五重点水利项目)总投资500亿元，建设周期8年。
资金拼盘组合为：超长期特别国债300亿元(占比60%)，用于主干渠、泵站等核心工程建设；
中央预算内资金80亿元(占比16%)，用于项目前期勘察设计、生态保护配套工程；
专项债70亿元(占比14%)，用于沿线配套的节水设施、灌溉工程(通过水费收入偿还)；
社会资本50亿元(占比10%)，参与项目运营管理及配套文旅设施开发。该组合既保障了项目长期资金需求，又通过专项债与社会资本实现了部分收益平衡。
(二)新质生产力培育类项目：中央预算内资金引导，专项债+社会资本为主力
新质生产力培育类项目如科创园区、智能制造基地、关键核心技术产业化、数字经济基础设施等。
具有“技术密集、创新驱动、前期投入大、后期收益潜力大”的特点，其资金组合需突出“政策引导、市场主导”的原则，兼顾风险分担与收益共享。
组合路径建议：中央预算内资金作为“引导资金”，承担10%-20%的投资，通过资本金注入、研发补贴等方式，降低项目前期风险，吸引社会资本参与；
专项债作为“配套资金”，配套20%-30%的投资，重点支持项目的基础设施建设(如标准厂房、实验室、管网线路)，这类设施可通过租金、服务费等实现收益平衡；
社会资本(包括企业自有资金、股权投资基金、银行贷款)作为“主力资金”，承担50%-70%的投资，聚焦项目的核心技术研发、设备采购及运营管理，分享项目成长收益；
对于部分具有战略意义的重大科创项目，可适度配套5%-10%的超长期特别国债，用于建设跨区域的科创协作平台。
案例参考：某省级智能制造产业园(十五五新质生产力重点项目)总投资200亿元，建设周期4年。
资金拼盘组合为：中央预算内资金30亿元(占比15%)，用于科创中心、中试基地建设及研发补贴；
专项债50亿元(占比25%)，用于园区道路、管网、标准厂房及能源配套设施(通过厂房租金、能源服务费偿还)；
企业自有资金及股权投资基金110亿元(占比55%)，用于核心设备采购、生产线建设及运营管理；超长期特别国债10亿元(占比5%)，用于跨区域科创协作平台建设。
该组合既发挥了政府资金的引导作用，又激发了市场主体的投资活力。
(三)民生补短板类项目：专项债为主力，中央预算内资金托底
民生补短板类项目如老旧小区改造、教育医疗设施升级、养老服务中心建设、农村基础设施改善等。
具有“公益性强、投资规模适中、收益水平较低但稳定”的特点，其资金组合需以“低成本、可持续”为核心，确保项目惠及民生。
组合路径建议：专项债作为“主力资金”，承担40%-60%的投资，重点支持项目中具有一定收益的部分(如老旧小区改造中的电梯加装、停车场建设，医疗设施中的体检中心、康复中心)，通过服务费、收费权等实现收益平衡；
中央预算内资金作为“托底资金”，配套20%-30%的投资，用于项目的纯公益性部分(如老旧小区的公共楼道翻新、学校的教学设备更新、农村的饮水安全工程)；
地方财政资金及社会资本配套10%-30%的资金，其中社会资本可通过政府购买服务、特许经营等模式参与项目运营(如养老服务中心的运营管理)。
案例参考：某城市老旧小区改造项目(覆盖10个小区、5000户居民)总投资15亿元，建设周期2年。
资金拼盘组合为：专项债8亿元(占比53%)，用于电梯加装、停车场建设、管网改造(通过电梯使用费、停车费偿还)；
中央预算内资金4亿元(占比27%)，用于公共楼道翻新、小区绿化、养老服务站建设；地方财政资金2亿元(占比13%)，用于项目前期准备及监理费用；
社会资本1亿元(占比7%)，参与养老服务站的运营管理(通过政府购买服务获得收益)。该组合既保障了项目的公益性，又通过专项债实现了资金的可持续循环。
(四)绿色低碳转型类项目：三类资金协同，强化撬动效应
绿色低碳转型类项目如新能源电站、储能设施、碳捕集利用与封存(CCUS)、工业绿色改造等。
具有“政策支持力度大、投资周期中等、收益兼具公益性与市场性”的特点，其资金组合需突出“政策激励、市场参与、长期稳定”的协同效应。
组合路径建议：超长期特别国债配套15%-25%的投资，重点支持跨区域的绿色能源项目(如特高压输电通道、大型风电光伏基地)，利用其长期限优势匹配项目运营周期；
专项债配套20%-30%的投资，支持具有收益的绿色基础设施(如储能电站、垃圾焚烧发电项目)，通过电费、垃圾处理费等实现收益平衡；
中央预算内资金配套10%-20%的投资，用于绿色技术研发、工业绿色改造补贴及生态修复配套工程；
社会资本作为“主力资金”，承担30%-50%的投资，参与项目建设及运营，分享绿色能源溢价、碳交易收益等市场收益。
案例参考：某大型风光储一体化项目(十五五绿色低碳重点项目)总投资300亿元，建设周期3年。
资金拼盘组合为：超长期特别国债60亿元(占比20%)，用于跨区域输电线路建设；
专项债75亿元(占比25%)，用于储能电站建设(通过峰谷电价差获得收益)；
中央预算内资金45亿元(占比15%)；用于风电光伏基地的生态修复及绿色技术研发补贴；
社会资本120亿元(占比40%)，用于风电光伏组件采购、电站建设及运营管理(分享发电收益及碳交易收益)。
该组合实现了三类资金与社会资本的深度协同，既保障了项目的绿色属性，又提升了资金的收益水平。
三、实操要点：提升资金拼盘组合效能的关键举措
2026年项目谋划中，要实现三类资金的高效组合，不仅需要明确组合逻辑。
更需要在项目储备、申报对接、风险防控等环节做好精细化管理，确保资金“精准滴灌”、项目“落地见效”。
(一)建立“战略导向+收益匹配”的项目储备库
资金拼盘的高效组合，前提是有高质量的项目储备。
各地应围绕十五五规划建议的核心领域，建立“分层分类、动态更新”的项目储备库：
1、按战略属性分层，将项目划分为重大战略类、新质生产力类、民生补短板类、绿色低碳类等，明确各类项目的资金需求特性；
2、按收益水平分类，对每个项目进行现金流测算，区分纯公益性、准公益性、经营性项目，为资金匹配提供依据；
3、提前开展项目前期工作，完成可行性研究报告、环评、用地等审批手续，确保项目“成熟一批、申报一批”，避免“资金等项目”的情况。
同时，建立项目与资金的“精准对接机制”，根据各类资金的投向要求，为储备库中的项目预设资金组合方案，提高申报成功率。
(二)强化“资金联动+流程协同”的申报管理
三类资金的申报流程、审批要求存在差异，需建立“资金联动、流程协同”的申报管理机制：
1、统筹申报时序，超长期特别国债与中央预算内资金的申报通常集中在年初，专项债则实行“常态化申报、分批发行”，需根据项目进度合理安排申报时序，避免资金到位时间与项目建设进度脱节；
2、统一项目申报标准，对申报三类资金的项目，统一梳理申报材料清单(如可行性研究报告、资金使用计划、绩效目标表)，避免重复编制材料；
3、建立跨部门协同机制，由发改、财政部门牵头，联合行业主管部门成立资金申报专班，统筹推进项目筛选、材料审核、上报对接等工作，提高申报效率。
例如，某省建立“资金申报一体化平台”，将三类资金的申报要求、流程、进度实时公示，实现项目申报“一次录入、多类适配”，申报效率提升40%以上。
(三)构建“风险可控+绩效导向”的监管体系
资金拼盘组合涉及多类资金、多个主体，需构建“全流程、多层次”的监管体系，防范资金使用风险：
1、强化资金使用监管，明确各类资金的使用范围，严禁资金混用、挪用，对超长期特别国债、专项债资金实行“专户管理、专款专用”，定期开展资金使用专项审计；
2、建立项目绩效评价机制，围绕项目建设进度、投资效益、社会效益等设定绩效指标，将绩效评价结果与后续资金申报挂钩，对绩效不佳的项目暂停资金拨付；
3、防范债务风险，重点监控专项债项目的收益覆盖情况，确保项目现金流能够足额偿还本息，对超长期特别国债项目；加强全周期成本管控，避免出现“重建设、轻运营”导致的资金浪费。
同时，鼓励引入第三方机构参与项目监管与绩效评价，提升监管的客观性与专业性。
(四)创新“机制保障+工具赋能”的配套措施
要充分发挥三类资金的协同效应，还需完善配套机制与工具：
1、建立资金撬动激励机制，对中央预算内资金撬动社会资本比例较高的项目，给予额外的奖励补贴；对超长期特别国债、专项债项目引入社会资本的，在资金分配上给予倾斜；
2、创新收益平衡工具，对收益不足的专项债项目，可通过“肥瘦搭配”(将高收益项目与低收益项目捆绑)、“未来收益质押”(如将项目周边土地增值收益用于偿还债务)等方式提升收益覆盖能力；
3、强化金融机构协同，鼓励银行、保险等金融机构为项目提供配套贷款、融资担保等服务，通过“债贷组合”“债保联动”等模式，进一步放大资金效应。
例如，某新能源项目通过“专项债+银行绿色贷款+保险资金股权投资”的组合模式，不仅解决了资金缺口，还通过保险资金的长期属性降低了项目的流动性风险。
四、结语：以资金协同赋能十五五开局见效
2026年的项目谋划，既是落实十五五规划建议的“开篇之作”，也是推动经济高质量发展的“关键抓手”。
超长期特别国债的长期战略属性、专项债的收益导向特性与中央预算内资金的政策引导功能，三者并非相互孤立，而是可以通过科学组合形成“1+1+1>3”的协同效应。
各类主体在构建资金拼盘时，需紧扣十五五规划的核心导向，立足项目的战略属性、收益水平与周期特性，精准匹配资金类型；
同时，通过建立高质量项目储备库、强化申报流程协同、构建全流程监管体系、创新配套保障机制，确保资金“用得准、用得好、用得稳”。
未来，随着十五五规划的深入推进，三类资金的组合模式将不断创新，其在推动新质生产力培育、重大战略实施、民生福祉提升与绿色低碳转型中的作用将更加凸显。
唯有坚持“战略引领、精准匹配、协同高效、风险可控”的原则，才能让资金拼盘真正成为激活项目活力、推动高质量发展的“动力引擎”，为十五五规划开局之年交出优异的投资答卷。
