2024年12月25日，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）（以下简称“52号文”），这是时隔3年后，监管层就专项债监管新发的第一个文件。
在当前经济形势下，地方政府专项债券对于推动基础设施建设、稳定经济增长发挥着至关重要的作用。国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号），犹如一场及时雨，为专项债管理带来了新的规范与指引。这一文件的出台，不仅是对过去专项债管理经验的总结与升华，更是为应对当下经济挑战、推动高质量发展而做出的重要战略部署。
52 号文出台背景
（一）制度演进历程
地方政府专项债制度自 2014 年起步，至 2019 年初步成型，完成了第一轮初创期。2020 - 2021 年是其关键发展阶段，一系列法规相继出台，如《地方政府债券发行管理办法（财库〔2020〕43 号）》《地方政府债券信息公开平台管理办法》（财预〔2021〕5 号）等，构建起了专项债监管制度体系的基本框架。然而，2022 年受经济超预期下滑等因素影响，制度完善进程被迫中断。
（二）经济形势冲击
2022 年，经济下行压力促使决策层推出基建扩张政策，专项债工作重点转向扩大使用范围、加快发行和使用节奏，以支持大基建项目落地，从而稳定经济增长。
2023 年，经济形势依然严峻，疫情冲击导致税收锐减，政府抗疫和基建支出大增，财政收支失衡。同时，债务集中到期，政府债务规模与偿债能力严重失衡，引发债务危机。为此，新增特殊再融资债券额度，部分专项债用于化债。
2024 年，尽管经济有所好转，但仍面临诸多问题。专项债继续在补充地方政府财力、支持房地产 “止跌企稳” 等方面发挥作用，然而专项债制度完善却滞后，发行和使用过程中暴露出项目收益低、资金使用效率低及不规范等问题。
52 号文内容解读
（一）扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围
负面清单管理
与以往不同，此次发布全国统一适用的负面清单，新增完全无收益项目和一般竞争性产业项目类别，涵盖楼堂馆所、形象工程、房地产（除保障性住房和特定土地储备外）等领域，明确专项债不得投向这些禁止性领域，同时再次强调不得用于经常性支出。
这种负面清单模式为专项债投向松绑，只要不在清单内的项目均可申请资金，大大拓宽了专项债的适用范围，为地方政府在项目选择上提供了更多灵活性。
可用作项目资本金行业清单调整
新增多个行业，如铁路、收费公路等领域进一步细化和扩展，删除新能源领域的限制，使大型风电光伏基地等项目不再受限。同时，提高部分省份可用作项目资本金的专项债券规模上限，从 25% 提升至 30%。
值得关注的是棚户区改造政策的重大转变，从之前的限制到如今全面放开，不仅重新成为可投领域，还纳入资本金行业清单，结合住建部城中村改造政策的推进，预示着新一轮全国性棚改大潮的来临，将对城市建设和民生改善产生深远影响。
（二）完善专项债券项目预算平衡
优化额度分配逻辑
2024 年起，专项债额度分配更注重效率，向经济大省倾斜。经济大省在置换隐性债务的再融资专项债额度分配上优先，旨在减轻其债务负担，助力经济复苏，未来新增非化债专项债额度分配也将延续这一逻辑，提高专项债券规模与地方财力、项目收益的匹配度。
强化偿债保障措施
允许地方政府调度多种财政资源偿债，省级政府兜底并进行省内资源调剂，同时依法分年安排财政补助资金，调度其他项目专项收入、单位资金和政府性基金预算收入等，确保专项债按时足额还本付息，从根本上维护专项债的信用。
规范 “一案两书” 制度
重申 “一案两书” 制度，旨在纠正 2023 - 2024 年期间为化债而采取的无 “一案两书” 新增专项债的临时变通行为，研究标准化模板，简化相关报告和意见书，提高专项债项目管理的专业性和规范性。
（三）优化专项债券项目审核和管理机制
“自审自发” 试点创新
选择部分管理基础好的省份（如北京、上海、江苏等）及承担国家重大战略地区（如河北雄安新区）开展试点，下放专项债券项目审核权限。试点省可自行筛选项目、审批并组织发行债券，只需向国家相关部门备案，极大提高了工作效率。同时，建立严格的监督和惩罚机制，确保试点地区依法依规使用专项债券资金。
在建项目续发 “绿色通道”
为防止在建项目烂尾，下放在建项目续发专项债审批权至省级政府。已通过国家审核的在建项目无需重新申报，经省级政府审核批准即可直接发行，简化程序并便于省级灵活处置，不过此规定不适用于 “自审自发” 试点地区。
（四）加快专项债券全流程效率
申报审核机制优化
对 “自审自发” 试点地区以外省份，建立 “常态化申报、按季度审核” 机制，提前集中申报时间，增加申报次数，全年开放信息系统采集数据并及时反馈审核结果，有效解决了以往 “资金等项目” 的问题，使项目储备和开工更加及时高效。
发行进度科学安排
要求各地在额度下达后及时履行预算调整程序，提前安排发行时间，合理确定发行期限，均衡债务到期规模，做好跨年度预算衔接，优先保障在建项目资金需求，确保专项债早发行、早使用，同时防范偿债风险。
资金使用与项目建设协同推进
省级财政和发改部门分工协作，财政部门建立定期调度机制，督促资金拨付；发改部门加强监测、调度和检查，推动项目开工建设，形成实物工作量，防止资金闲置和违规挪用，确保专项债资金有效使用。
（五）强化专项债券监管
资金使用严格监管
实行专户管理、专款专用，依托信息系统进行穿透式监管，动态掌握资金流向、项目运营等情况，加强发改和财政部门信息系统互联互通，共享项目进度和资金支出等信息，杜绝专项债资金用于经常性支出、偿还存量债务、投入禁止类领域等违规行为。
项目资产管理规范有序
专项债资金形成的项目资产应遵循相关管理办法，建立明细台账，分类管理存量资产，规范新增资产核算，防范抵押融资新增隐性债务和国有资产流失风险，确保政府负债与项目资产平衡。
偿债备付金制度建立健全
鼓励地方建立偿债备付金制度，“自审自发” 试点地区加快推进。落实项目主管部门和单位责任，抓好项目收入征缴，保障偿债资金来源，对收入较好项目允许调整融资收益平衡方案，提前偿还本金。
监督问责全面加强
对不符合发行要求地区扣减额度、暂停绿色通道；对资金闲置和违规使用问题建立台账、整改处理，采取多种惩戒措施；各级审计部门将专项债管理纳入审计监督，对违法违规行为严肃问责，确保专项债管理规范、安全。
人大监督依法落实
地方政府要依法接受本级人大及其常委会监督，及时报告专项债务情况，财政部门落实人大决议和审查意见，统一管理债务举借、支出与偿还，提高资金使用效益。
对经济发展的影响与展望
52 号文的出台为专项债管理注入了新的活力，有助于提升专项债资金的使用效率和效益，推动重大项目建设，促进经济企稳回升。在新一轮大基建浪潮中，专项债将继续发挥重要的资金支持作用，为经济高质量发展提供有力保障。同时，各地方政府和相关部门应积极落实 52 号文的各项要求，加强协作，确保专项债管理机制优化的各项措施落地生根，实现专项债在稳投资、促增长、惠民生等方面的最大效能。
未来，随着专项债管理机制的不断完善，有望进一步激发市场活力，吸引社会资本参与基础设施建设和产业发展，形成多元化的投资格局，推动经济持续健康发展。我们期待着专项债在新的管理机制下，为我国经济社会发展创造更多的价值和机遇。
