文章通过研究全域土地综合整治内涵、相关政策要求和重要意义，提出从立项、实施和验收三个阶段开展全域土地综合整治项目，并细化每个阶段具体工作措施，为后续开展全域土地综合整治试点项目提出科学参考。
一、开展全域土地综合整治试点内涵、要求、意义、原则及任务
(一)全域土地综合整治内涵
全域土地综合整治是以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。
(二)全域土地综合整治相关要求
1.规划引领。乡镇政府负责组织统筹编制村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。
2.耕地增加。整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%，并做到建设用地总量不增加、生态保护红线不突破。
3.指标支持。通过实施全域土地综合整治，节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。自然资源部将对试点工作予以一定的计划指标支持。
4.负面清单。对项目的实施制定负面清单，包括不得违背农民意愿合村并居、大拆大建;不得借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或者调整永久基本农田质量和布局不符合有关要求;不得破坏乡村风貌和历史文化文脉;不得突破生态保护红线管理要求、砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观等。
(三)全域土地综合整治重要意义
通过实施全域土地综合整治，对整治区内的田、水、路、林、村统一规划，实现整齐划一，打造良好景观生态效果;建设高标准农田、补充耕地数量、提高耕地质量，增加农田亩均产出和提升粮食总产量，增加农民收入，产生经济效益;打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，有效保障美丽乡村建设、新产业新业态和一二三产业融合发展用地，助推乡村全面振兴。
(四)全域土地综合整治原则
1.规划先行、优化布局。以空间规划制度为统领，明确空间功能定位、开发利用方向，以试点乡镇(区域)为单元编制全域村庄规划，坚持全域规划、整体设计，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局。
2.保护优先、科学整治。不违背农民意愿大拆大建，不破坏生态环境搞形象工程，不损毁典型风貌破坏历史文脉，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，因地制宜、科学合理统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。
3.政府主导、农民主体。试点区域各级政府要高度重视全域土地综合整治工作，建立共同责任机制，形成“政府主导、部门协同、上下联动、公众参与”的工作格局。依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，充分尊重农民意愿，切实保障农民的合法权益。
4.因地制宜、循序渐进。在全面摸清家底的基础上，根据土地资源禀赋实际和拆迁工作计划，因地制宜确定整治目标、整治方式、整治工程，整合资金和整合项目，科学合理安排全域土地综合整治工作计划，制定实施方案，分年度有序推进，防止急功近利、大拆大建。
(五)全域土地综合整治任务1.优化用地空间布局。依据村级规划，按照控制总量、盘活存量、优用增量的要求，科学划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，明确农村集体建设用地配置空间规模，合理安排存量与新增建设用地供给方向，有效保障美丽乡村建设、新产业新业态和一、二、三产业融合发展用地。
2.开展农用地综合整治。按照适度规模经营和现代农业生产需要，结合土地经营权流转和土地权属调整，根据规划对各类农用地开展土地综合整治。整合发改、财政、国土、水利、农业等各方资金，统筹推进高标准农田建设、宜耕后备资源开发、低效林草地和园地整理等，在增加耕地的同时，提高耕地连片程度和耕地质量，为促进耕地规模经营和发展现代农业创造条件。
3.推进建设用地整治。按照基本公共服务均等化和节约集约利用土地的要求，推进建设用地整治，要充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，对规划确定的城镇、村庄建设和产业发展区以外的农村宅基地、建设用地以及工矿废弃地，有序实施农村建设用地复垦工作。
4.加强生态环境治理。按照“山水林田湖草”系统治理要求，优化调整林地、耕地、水域、草地等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性，使山水与乡村融为一体、自然与文化相得益彰。对整治区域着力实施生态环境综合治理与修复，打造生态型全域土地综合整治工程。充分考虑城镇、村庄与自然的有机融合，突出特色文化传承，让村民望得见山、看得见水、记得住乡愁，建设有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽乡村。
二、开展全域土地综合整治试点具体实施思考
考虑全域土地综合整治项目包括农用地整理、村庄建设用地整理、生态修复等各类型整治项目，项目全生命周期较长，因此项目可分立项、实施和验收3个阶段分步有序实施。
(一)立项阶段
该阶段包括前期工作准备、编制实施方案、编制永久基本农田调整方案、编制村庄规划等，并按照要求开展项目立项。
1.前期工作准备。全域土地综合整治项目是一项持续性工作，涉及范围广、任务量大、政策性强，因此可成立工作专班，由县(区)政府、乡镇、村居和相关单位人员组成，专班主要负责按时间节点推进项目实施、协调解决重大事项、督导各方工作落实等。
2.编制实施方案。实施方案的编制需符合国家相关要求，同时衔接国土空间规划，主要内容包括：
第一，划定整治区域。依据国土空间规划、村庄布局规划以及第三次国土调查、林业调查等有关成果，科学划定整治区域，进一步明确整治方向和重点区域。
第二，明确实施内容。结合各类规划，统筹分析农用地整理、建设用地整理、生态修复等实施项目，明确项目范围、工程布局，并结合村庄拆迁情况、县(区)发展情况等合理安排项目时序，制定项目分批实施计划。
第三，统筹资金来源。建立多元化投入机制，整合使用新增建设用地有偿使用费、土地出让收益、土地复垦费和乡村振兴相关项目资金等;充分利用开发性金融机构，政策性银行和社会资本等对土地综合整治的支持作用。
第四，研究具体措施。研究项目实施具体措施，包括项目立项、施工及验收流程、招标工作、管理措施、奖励措施、督导措施、保障措施、土地流转措施等。
3.编制永久基本农田调整方案。确定永久基本农田调整思路，统筹“三线”划定，科学编制整治区域内永久基本农田调整方案，并组织专家评审，报省自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意，纳入村庄规划予以实施。
4.编制村庄规划。以一个村或若干个行政村为单元编制村庄规划，由县(区)自然资源主管部门指导各乡镇具体组织编制。批准后的村庄规划作为开展全域土地综合整治的规划依据。村庄规划编制按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，将实施方案研究的整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。
(二)实施阶段
按照实施方案和村庄规划有序统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态修复、永久基本农田调整等工作，具体实施步骤：
1.明确投资主体和技术单位。考虑县(区)经济社会发展实际，结合目前土地综合整治投资模式，综合考虑采用社会资本投资模式开展项目实施，可重点考虑国有平台、企业，确保资金来源。如果确定采用社会投资模式，则启动社会投资单位招标工作。同时鉴于全域土地综合整治试点项目专业性强、技术要求高，可招标技术单位，负责实施方案编制、永久基本农田调整方案编制、村庄规划编制、项目可研设计等工作。
2.招标施工单位组织项目施工。根据投资模式，组织项目施工单位招标，依据实施方案、村庄规划、项目可研设计等，按照具体项目分批实施计划，有序开展整治区域内各类项目工程施工。
3.按子项目完成情况分批申报验收。按照整治区域内子项目实施完成情况，“完成一批、验收一批、调整一批”。
(三)验收阶段
1.县(区)自验。依据工程完成情况，专班组织各部门和专家，适时开展内业核查和外业自验工作。
2.市自然资源主管部门初验。县(区)自验之后，提报市自然资源主管部门组织初级验收。
3.省自然资源主管部门终验。通过市自然资源主管部门初验后，专班将全部内业资料与初验结果一并上报省自然资源主管部门，省自然资源主管部门组织有关专家进行最终验收。
4.上图入库。市、县(区)自然资源主管部门及时将土地综合整治成果上图入库，同步更新规划数据库、永久基本农田数据库、土地变更调查等相关信息。
三、开展全域土地综合整治试点建议
(一)高度重视，持续推进
全域土地综合整治项目持续时间长、工作任务重、协调解决问题多，县(区)政府和相关部门需高度重视，持续推进，定期做好调度，才能保障项目顺利完成。
(二)做好衔接，有序推进
在积极开展项目实施方案编制、永久基本农田调整方案编制以及村庄规划编制的过程中，要积极关注国家、省、市出台具体实施政策，做好衔接，对重大政策变化要及时研究和沟通，并按照上级要求有序推进试点工作。
(三)顶层设计，科学推进
要高度重视试点实施方案、永久基本农田调整方案和村庄规划编制工作，重点与县(区)国土空间规划编制、乡村振兴规划等做好衔接，做好顶层设计，科学推进，“一张蓝图”干到底。（作者：朱传广 朱宏雁 周扬）
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