广东省作为我国改革开放的先行区，随着经济社会的快速发展，其自然资源和生态环境约束日益凸显，乡村耕地碎片化、建设用地与农用地相互交错、生态质量退化等多维度问题并存。例如珠三角农村地区普遍存在的宅基地、村级工业园历史两违建设问题，粤东西北农村存在的宅基地大量闲置问题，若再采用过去依靠的拆旧复垦、增减挂钩、垦造水田、村级工业园改造等单一要素、单一手段的整治措施，将面临规划、权属、年度土地变更调查地类调整等诸多政策障碍。因此，亟需在国土空间规划的引领下，借助全域土地综合整治，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推全面实施乡村振兴战略。
全域土地综合整治是新时期自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的重要平台抓手。文章以广东省全域土地综合整治试点为例，总结了广东省开展农村拆旧复垦、垦造水田、高标准农田建设、村级工业园改造等土地整治探索与实践。
一、广东省农村土地整治探索与实践
1.1 土地整治背景
广东省地貌类型复杂多样，素有“七山一水二分田”之称，其中平原仅占全省总面积的23.4%，主要集中在经济发达的珠三角地区、潮汕地区，粤东西北地区面积占全省总面积的70%、人口约占全省人口的 50%，但是经济总量仅占全省经济总量的约 20%，特别是粤北地区经济发展水平更是低于相邻省份市县。这造成广东省区域发展存在不平衡不协调的问题。近年来，广东省加大力度统筹区域协调发展，提出构建“一核一带一区”的区域发展格局，推动珠三角核心区优化发展，把粤东、粤西打造为新的增长极，与珠三角城市串珠成链形成沿海经济带，把粤北山区规划成为生态发展区，以生态优先和绿色发展为引领，在高水平保护中实现高质量发展。农村土地整治是构建广东省国土空间开发保护格局的重要手段，通过土地整治和增减挂钩，将土地要素有偿调剂到发达地区，经济发展优势区域由此获得发展空间，而承担粮食安全、生态安全的地区可以得到发展资金，从而实现双赢[5] 。
1.2 土地整治
1.2.1 对粤东西北大力开展农村拆旧复垦
伴随着城镇化步伐的加快，广东省农村住房闲置问题也日益突出。据统计，截至 2016年末，广东省农村居民点用地面积达 82.19 万公顷，占全省建设用地面积的 40%，人均农村居民点用地面积达 242 平方米，为人均城镇建设用地面积的 2.5 倍，利用较为粗放[6] 。由于农村居民的祖屋情结，农村宅基地建新不拆旧、一户多宅现象普遍。粤西、粤北地区的宅基地上房屋因大量人口进城而出现闲置率较高的现象，闲置宅基地占用了大量建设用地资源，不利于乡村统一规划建设，还容易形成安全隐患和卫生死角，影响村容村貌，同时，这些闲置宅基地较多的地区也是脱贫攻坚的重点区域。出于优化土地资源配置、加大脱贫攻坚用地保障力度、优化国土空间开发保护格局的需要，自 2018 年开始，广东省全面推进拆旧复垦，促进美丽乡村建设，构建省级复垦指标交易平台，通过复垦农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地，形成的复垦指标在优先保障所在村建设需要后，节余的复垦指标可在全省公开交易。为调动农民的积极性、助力脱贫攻坚，广东省明确复垦指标收益扣除成本后净收益的 75%直接分配给土地使用权人，保障 2277 个省定贫困村、韶关市乳源瑶族自治县等34 个县(市、区)拆旧复垦形成的复垦指标优先交易。据统计，截至 2020 年 2 月，广东省复垦指标网上交易平台已陆续组织了 11 期拆旧复垦指标交易，共交易指标 1.55 万亩，成交总金额达 102 亿元，其中，土地所有权人、土地使用权人和村委会直接获得收益 59.98 亿元，走出了一条“以城带乡、以工促农、统筹城乡发展”的路子[7] 。
1.2.2 在全国率先启动大规模垦造水田工作
2014 年，国家提出坚持“统筹规划、先备后补、占优补优、占水田补水田”的要求，规定各地对耕地占补平衡要严格审查把关，坚决纠正占优补劣问题。长期以来，广东省可开垦为水田的后备土地资源严重匮乏，而大型公路、铁路等基础设施建设因难以避让而不得不占用水田，而当时的政策就是通过地方政府承诺的形式来补充水田，水田欠账及补充压力大。为缓解保护耕地和占补平衡压力、促进乡村振兴、增加农民群众收入，广东省落实承诺兑现任务，顶着至少半年不审批占用水田建设用地项目的压力，将全省剩余的水田储备指标全部实行统筹，并于 2017 年 9 月出台《广东省垦造水田工作方案》，在全国率先启动大规模垦造水田工作;同时，明确自 2018 年 1 月 1 日起全面取消水田占补承诺制，严格执行水田先补后占制度，涉及占用水田的必须预购或直接购买水田指标，落实占补平衡后再上报审批。为确保高质量推进垦造水田，广东省对“田、水、路、林、村”进行综合整治，形成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的优质良田，改善了农村生产、生活条件，提高了农民群众收入，为农村一、二、三产业融合发展提供了有力支撑。据广东省自然资源厅的数据，全省“十三五”期间完成垦造水田 31.55万亩，支撑该省在全国率先完成报国务院批准的建设用地项目水田占补平衡承诺兑现，保障省以下批准建设用地项目水田占补平衡，切实保障广东省连续 21 年实现耕地占补平衡。
1.2.3 大力推进高标准农田建设
为解决改革开放以来广东省粮食自给率偏低、耕地保有量锐减的问题，广东省自 2012年全面启动高标准农田建设，落实建设资金，规范项目管理，采取奖惩并举措施，积极推动项目建设[9] 。2019 年，广东省出台《关于我省高标准农田建设进展情况的通报》(粤办函〔2019〕280 号)，建立倒逼机制，将高标准农田建设任务完成情况与各县(市、区)用地报批挂钩。为此，各地积极探索管理模式和工程技术创新，部分市县在中央和省级财政拨付的基础上，增加市县财政补助资金，确保高标准农田建设质量。广州市出台高标准农田“先建后补”管理模式，并在增城区开展首个新型经营主体先建后补项目;东莞市探索将多个年度建设任务同步立项、同步建设、同步验收，加快项目实施进度，充分挖掘镇街土地资源潜能。2019 年广东省因完成高标准农田建设 197.71 万亩，取得综合评价全国第一的成绩并获得国务院督查激励。据广东省农业农村厅的数据，截至 2021 年 2 月底，广东省已建成高标准农田 2352 万亩[10] ，高标准农田建设成效显著。
1.2.4 探索村级工业园改造与 布局 优化
改革开放初期，广东省借助毗邻港澳的区位优势，以珠三角地区为中心，大力发展劳动密集型加工企业，大量农村集体出租土地、厂房给工业企业用于建设，形成“村村点火、户户冒烟”的发展模式，全省数千个村级工业园应运而生，造成土地利用方式粗放、环境污染严重、安全隐患突出、产值税收低下等问题，部分低效工业用地与居民区、耕地交错分布，不利于产业转型升级和高质量集聚发展。随着我国经济发展由高速增长向高质量发展转变，近年来，以佛山市为代表的珠三角地区开始对村镇工业园进行升级改造和腾挪整合，通过复垦复绿等方式形成可供交易的地券指标，推进用地结构和布局优化，推动低效工业用地统一进入高标准建设的工业集聚园区，促进产业转型升级和生态环境改善，为重塑产业空间格局提供了重要契机[11] 。据统计，截至 2020 年底,佛山市累计完成村级工业园土地整理 15.09 万亩;累计完成地上物拆除 7.36 万亩,其中复垦复绿 1.2 万亩,“工改工”已动工建设 1.24 万亩。
1.3 土地整治成效
广东省在过去的农村土地整治实践中，根据不同区域在国土空间功能定位、土地开发状况、生态修复目标、生态环境状况等多方面的现实差异，统筹考虑、全省推动，有差别、有重点地实施农村土地整治工作。广东省利用土地整治手段服务城乡融合发展，提供了农村拆旧复垦、垦造水田、村级工业园改造等政策工具。通过城乡建设用地增减挂钩和农村拆旧复垦降低了农村集体建设用地的增长速度，通过大规模垦造水田、高标准农田建设保障了国家粮食安全和重大项目实施，以村级工业园改造提高了农村建设用地节约集约利用水平和土地利用效率，实现了国土空间高效、协调、可持续发展，促进人口和土地要素向珠三角地区等优势地区集聚。通过上述一系列创新性实践，较好地实现了“地随人走，人地挂钩”，推动优势资源向优势地区倾斜，实现了经济发达区域对承担粮食安全、生态保护功能区域的反哺，探索出生态产品价值实现的新路径和以城带乡、城乡融合发展的新路子。(作者：陈凯)
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