根据《通知》要求，广东省于2019年上报了40个全域土地综合整治试点项目。根据省内各地开展的农村拆旧复垦、垦造水田、村级工业园改造等探索与实践，结合笔者的工作经验，对广东省全域土地综合整治面临的现实困境归纳总结如下。
1、现行规划难以适应调整重构型整治需求
实施全域土地综合整治需要集中连片、整村推进，对农村地区的国土空间全域优化布局。过去农村地区的规划是在增量扩张建设管控背景下编制的，以自上而下的行政指令型为主，易忽略地方和村民的实际需求，缺乏对土地权属调整和土地收益平衡的考虑，难以适应全域土地综合整治对现状用地布局结构的调整重构需要。目前农村地区土地利用受总体规划、城市总体规划、村庄规划等规划管控，在各级国土空间规划编制的过渡期间，需要对各类规划进行修改才能开展用地布局优化。但是现行法律、法规、政策对规划调整的修改条件非常严格，例如广东省规定土地利用总体规划的修改情形仅限于国家、省重点项目建设用地和单独选址项目等少数情形，并未包括因土地综合整治项目的需要调整土地利用总体规划，导致在土地综合整治项目开展过程中遇到规划修改依据不足的问题。即使土地综合整治项目符合规划调整的条件，但依据现行法律、法规、政策对规划修改仍存在审批手续繁琐、审批时间过长的问题。例如《土地管理法》第二十五条规定：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准;未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。类似要求和规定增加了土地综合整治项目开展的时间成本，影响了村集体及乡镇参与全域土地综合整治的积极性。
2、用地布局优化政策障碍大
农村地区普遍存在建设用地和耕地相互交错、耕地碎片化等问题，对村级工业园、农村居民点、耕地等用地布局进行优化，是全域土地综合整治的主要工作内容之一，也是实现农业农村现代化的基本支撑条件。用地布局优化工作需要对现状地类进行重新整合，不可避免地涉及到权属调整、永久基本农田调整等内容，但是现行政策的障碍较大：
一是权属调整缺乏政策路径。由于广东省特别是珠三角地区国有土地与集体土地相互交错现象较为普遍，权属调整不仅包括集体土地使用权之间的调整，还涉及到村与村之间的集体土地所有权调整，以及集体土地所有权与国有土地所有权之间的调整，现行政策缺乏对权属调整的操作细则，特别是集体土地所有权与国有土地所有权之间的调整、置换更是缺少法律法规依据。
二是永久基本农田调整难。珠三角地区普遍存在耕地和永久基本农田保护目标缺口大、耕地后备资源匮乏等情况，特别是高度城镇化区域，永久基本农田面积小且破碎化严重，全域土地综合整治试点政策仅允许在一定情形下调整优化永久基本农田，且被限制在整治区域的镇域、村域范围内，约束了为腾挪空间而进行的永久基本农田调整。
3、农业、生态空间的综合经济效益不明显
通过开展全域土地综合整治来保护、完善生态和农业空间，是保障我国粮食安全、生态安全的重要途径。但是，由于农业、生态用途土地租金收益远低于开发建设用地，导致全域土地综合整治的综合经济效益不明显，特别是由于永久基本农田、生态保护红线对农用地转用存在刚性约束，导致经济发达区域的农村集体普遍对政府将土地划入永久基本农田、生态保护红线存在抵触心理，加大了全域土地综合整治及相关工作的推进阻力。现代农业、乡村旅游对农业空间连片集聚、生态空间可持续具有良好的经济带动作用。但因点状供地、设施农用地政策障碍，影响了农业、生态空间的经济收益功能，使得众多与农业和生态相关的农业观光、生态旅游等文旅项目、现代农业产业项目发展现状并不乐观。部分项目因缺少农用地转用的正规政策路径，不惜铤而走险，违法违规用地，在大棚房、耕地非粮化等整治过程中遭受到巨大损失。
4、社会资本参与途径不足
社会资本是全域土地综合整治所需资金的有益补充。目前的政策虽然鼓励社会资本参与全域土地综合整治，但是缺乏社会资本参与的具体路径。社会资本参与全域土地综合整治必然存在收益需求，而全域土地综合整治的收益端主要依靠节余建设用地指标交易，以及将闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市，严格来说两者都属于农村集体资产，而广东省对土地整治后形成的集体资产有应公开交易的限制，导致社会资本在前期投入后面临难以顺利获取集体经营性建设用地及节余建设用地指标收益的风险。因此，虽然广东省全域土地综合整治试点的40个项目大多涉及社会资本，但是社会资本占总投资比重超过一半的项目仅有7个，其余均以政府财政资金支持为主 [12] 。此外，全域土地综合整治的前期融资渠道并不畅通，一般要在整治项目完成后通过低效建设用地整理才可作为抵押融资的集体经营性建设用地，这也导致项目难以获得足够的启动资金。
5、财政投入压力较大
全域土地综合整治需要站在全域角度进行设计和整治，涉及到的整治面积大、整治要素多。与国外成熟的土地整治融资体系相比，国内土地整治资金来源主要是以政府财政直接投资为主，市场资金投入和个人资金投入占比很小，而2018年国家机构改革后，自然资源部门缺乏专项资金，需要跨部门统筹农业农村、水利等部门资金，资金统筹难度大。同时，公共基础设施建设、生态修复等整治内容难以产生直接收益，资金需求量大，加大了地方政府财政压力，基层政府除了通过农村拆旧复垦、垦造水田等获取建设用地节余指标、补充耕地指标、水田指标，实质性推动全域土地综合整治的积极性不足。此外，即使部分地方政府有充沛的财政资金投入，但由政府投资并组织实施的农村土地整治模式存在较大争议，“用国家的钱整治农民的地”难以和农民达成一致共识 。(作者：陈凯)
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