7月13日，《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号)(以下简称《意见》)发布。同时，《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号)(以下简称“81号文”)废止。《意见》修订了原有城市轨道交通建设基本条件，并新增地方政府债务、轨道交通企业债务、责任主体等要求，提高人口、国内生产总值、一般公共预算等要求。这些表明，国家层面将更加重视城市轨道交通要“量力而行，有序发展”，建设规划审批将更加严格。面对这一重要信号，如何正确理解和把握《意见》要求，纠正不合理的建设思路、加强轨道交通规划建设管理？我国城市轨道交通的发展将面临怎样的挑战？我们邀请业界和学界专家对《意见》进行深度解读。
赵一新
中国城市规划设计研究院城市交通研究分院 院长
尊重规律 有序发展
近几年，我国城市轨道交通取得了快速的发展，2017年末我国地铁和轻轨运营里程达到4200公里，上海、北京、广州、南京、深圳、成都、重庆、武汉等城市的运营线路超过200公里。在取得成绩的同时，轨道交通的规划建设也出现了比较多的问题，部分问题甚至已经严重影响城市的健康发展。《意见》的及时出台对引导我国城市轨道交通的发展将起到十分重要的作用。目前我国城市轨道交通规划建设中比较突出的问题体现在三个方面：
1）重规模轻效益
城市轨道交通运营里程的规模往往是城市之间最愿意对比的指标，也逐渐成为轨道交通规划建设最重要的指标，过分强调规模造成了对其他指标的忽视。《意见》明确指出初期地铁的客流负荷强度要大于0.7万人/日公里、轻轨要大于0.4万人/日公里，强调对客流效益的重视。目前，许多城市基于过分追求规模目标的要求，以轨道交通引导城市开发的名义在城市外围地区大量建设轨道交通，实现短时间内运营里程快速增长的目的，带来的后果就是客流效益低下，难以发挥轨道交通承担城市大运量公交客流的作用。据统计，截至2017年末全国城市轨道交通平均客运强度为0.81万人/日公里，同比下降2.4%。及时纠正不合理的轨道交通建设思路是维持轨道交通和城市健康发展的重要保障。
2）重投资轻需求
城市轨道交通建设巨大的投资使其不仅是解决城市交通问题的重要手段，也成为通过投资拉动城市经济发展的重要手段，甚至有时候推动经济发展的作用超过了解决交通问题的作用。《意见》大幅度提高城市建设轨道交通的经济指标要求，是从全面控制金融风险的角度有针对性提出的。2017年包头地铁被叫停事件已经显示出中央对防范金融风险的态度，但是有些城市依然不顾自身财力的可承受性，大规模、非理性地推动城市轨道交通的建设，例如某城市在既有运营里程仅有200多公里的情况下，制定了到2022年轨道交通规模突破800公里的计划，如按计划实施，沉重的债务负担、客流低效的线路对于城市的发展而言无疑是灾难性的。
3）重建设轻规划
我国城市轨道交通线路的建设偏离客流走廊的现象普遍存在，过分强调工程建设的方便性和可行性，忽略轨道交通线路与城市功能的结合、客流效益的发挥，影响了线路的合理性，也是造成部分轨道交通线路客流强度低的主要原因。合理的线网布局应该在城市轨道交通线网规划阶段解决，但是城市轨道交通线网规划的编制却越来越不受重视。规划编制流于形式，以工程建设为导向的规划编制缺乏与城市未来发展的结合，对客流需求缺乏有效的支撑，致使在轨道交通建设阶段发现很多没有在规划阶段解决的问题，对城市的发展造成了不可挽回的损失。
以急功近利的方式建设百年大计的城市基础设施确实存在巨大的隐患和风险，希望借助《意见》的出台，及时纠正我国城市轨道交通规划建设中存在的诸多问题，在遵循城市发展客观规律的基础上，实现我国城市轨道交通的有序发展。
杨涛
南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司 董事长
因市制宜、精准评估、科学决策
引导城市轨道交通有序健康发展
《意见》是在党中央、国务院部署坚决打好防范化解重大风险攻坚战的背景下，为防止各地因城市轨道交通不合理、不科学建设而引起政府重大债务财务风险，促进城市轨道交通规范有序发展提出的明确指导意见，是十分及时、必要的。审批机关、各城市政府以及从业机构和人员应当对《意见》正确理解、正确把握、正确贯彻。
1）面向高质量发展要求，中国大城市总体上仍需要积极推进城市轨道交通建设
基于我国人多地少、资源环境压力巨大的基本国情，要实现城市高质量发展，优先发展公共交通，以公共交通引导城市紧凑集约发展，引导公众低碳绿色出行，是我国大城市健康可持续发展坚定不移的核心战略。《意见》开宗明义，再次明确了“城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干”；肯定了“我国城市轨道交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用”。我国当前和未来较长时期内仍处在城镇化、机动化快速发展进程中。由于我国大城市普遍高密度集聚、高强度开发，小汽车(包括私家车、网约出租车、巡游出租车)的低成本超高速增长、低成本高频次使用，公共交通的供给能力不足、服务水平偏低，导致交通拥堵、环境污染正在全国性蔓延，对我国大城市高质量发展构成严峻挑战和威胁！相对发达国家，我国大城市轨道交通建设起步很晚，差距巨大；相对于势不可挡的小汽车高增长和城市交通高拥堵、高污染危局，总体判断我国大城市轨道交通建设不是多了，而是少了；不是快了，而是慢了。为此，中国大城市仍需要积极推进城市轨道交通建设。
2）轨道交通发展风险防范既要足够的财政实力保障，更呼唤有力的土地政策支持
目前个别城市轨道交通建设的确存在仓促上马、急于求成、过度超前，以至投资需求过大、公共财政压力过重、财务杠杆率过高，形成了较为严重的政府债务风险。相对于2003年国务院“81号文”，《意见》较大幅度提高了城市轨道交通项目申报的经济指标和财政实力门槛。从我国10多年来经济增长发展情况和提高城市政府财力对建设与运营轨道交通的支撑支持力度，减少地方政府债务风险看，这是必要的，体现了城市轨道交通“量力而行、有序建设”的方针和原则。另一方面，“由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显”，国际上单单依赖政府公共财政投入与补贴和轨道交通票款收益能够维持城市轨道交通建设与营运财务平衡的几乎是没有的。我国香港长期坚持将轨道交通建设、运营与沿线土地、房地产开发以及后期物业营运捆绑起来，形成轨道交通建设运营自我造血机制，才保持了轨道公司长期财务平衡盈余与可持续发展。日本的私铁建设运营与土地开发的捆绑也有类似成功经验。必须指出，单单靠提高城市轨道交通建设审批的经济与财政实力门槛并不能真正解除城市轨道交通建设与运营的财务压力和风险！轨道交通是城市最重要的公共资源。实现城市轨道交通健康、可持续发展的真正出路在于按照党中央、国务院《关于创新政府配置资源方式的指导意见》的精神，借鉴香港的成功经验，尽快拟定出台支持城市轨道交通建设运营平稳、可持续发展的土地储备与开发政策：强化政府对轨道交通沿线和车站周边地区的土地储备控制，允许并保障这些土地开发及后续物业运营与轨道交通建设运营捆绑开发与经营，同时更好地促进城市土地集约节约利用，发挥轨道交通对城市紧凑、高效、精明增长和城市交通低碳高效发展的支撑引导作用。
3）城市轨道交通评估审批既要严格规范，也要因市制宜、精准评判
《意见》对城市轨道交通建设申报条件中不仅明确了经济和财政指标门槛，同时，也分别明确了市区常住人口、初期和远期客运规模、强度的条件。这也体现了“量力而行、有序建设”和“因地制宜，经济适用”的方针和原则。在具体审批执行过程中，要准确把握好严肃性、规范性与相对性、适宜性的平衡。首先，各申报城市的经济指标与财政实力相差较大，相对应的老百姓消费水平、机动化程度差别也较大；其次，《意见》相对于“81号文”，将“城区人口”改为了“市区人口”，隐含考虑了城镇化发展的动态性、成长性；第三，即使相同量级的经济与财政水平和人口规模，由于城市形态、功能布局、地理气候等不同，城市客流走廊的集聚度存在较大差异。因此，应当坚持实事求是，以前瞻、科学的规划研究为基础，以城市财力和建设运营管理能力为条件，与城市发展水平和交通发展需求相适应，重点考察城市轨道交通的初期和远期客运规模、强度是否达到建设地铁、轻轨或市郊铁路等其他轨道交通方式的基本条件，因市制宜、精准评判；避免用少数经济、财政或人口指标简单“一刀切”做出判断。
4）立足构建多模式、多层次、一体化的完整公共交通体系，为广大市民提供多元化、高品质公共交通服务
纵观全球优秀的公交都市，如伦敦、巴黎、东京、哥本哈根、香港、新加坡等，公共交通系统均是包含了市郊铁路、市域轨道交通快线、地铁、轻轨，有轨电车，路面公交干线、普线、支线，乃至灵活多样的小巴、校巴、残疾人巴士等各种公共交通方式。各种公共交通方式均有其合理的功能定位、运能量级、服务特性和客流服务适应性。对于高投入、高成本、大容量的城市轨道交通，其规划建设规模、制式选择，建设时序与力度安排，均应当按照《意见》的原则要求，充分借鉴国际经验，结合城市自身实际，经系统研究、专家论证、公众参与，真正做到科学决策、民主决策，避免长官意志、盲目决策。与此同时，要坚持多规融合，加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，加强城市轨道交通与城市发展轴带、中心体系、综合枢纽、路面公交、步行和自行车交通以及小汽车交通等有效衔接与互动，构建多模式、多层次、一体化的完整公共交通体系，为广大市民提供多元化、高品质公共交通服务。
陈必壮
上海市城乡建设和交通发展研究院 总工程师
规范有序、持续健康发展轨道交通
《意见》的发布正面回应了自2017年下半年以来轨道交通行业内外的议论，明确提出轨道交通行业要健康、有序发展的鲜明观点。事实上，《意见》的发布和实施就是对“81号文”的扬弃。毕竟“81号文”发布的15年以来，中国城市发展、经济社会、产业结构已经发生了巨大变化，继续沿用原有的指标、条件不符合城市发展和轨道交通行业发展要求。
1）《意见》调整了轨道交通准入条件，符合城市实际情况和行业发展规律
《意见》继续坚持“量力而行、有序发展”的方针，并在总结行业发展经验的基础上，基于“城市建设轨道交通的客观需求，政府具有足够的经济实力和建设、运营能力，建成后的运营线路有客流保障、轨道交通有良好经济和社会效益”等方面调整了城市轨道交通准入条件，符合城市实际情况和行业发展规律。
特别需要指出的是，《意见》在“81号文”的基础上增加了近期客流强度指标，即拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次的要求。该条件的引入对提高线路建成后的客流需求、保障城市轨道交通线路运营的基本客票收入、提高投资效益具有重要作用。事实上，通过近年城市轨道交通运营实践检验，初期客流强度与城市现状交通特征关联性较强，预测准确度较高，把控性较强。
2）《意见》对各级政府部门的责任界定更为明晰，有助于轨道交通规范有序、持续健康发展
《意见》明确表示：按照高质量发展的要求，以服务人民群众出行为根本目标，持续深化城市交通供给侧结构性改革，坚持补短板、调结构、控节奏、保安全，科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应。
《意见》明确规定：城市轨道交通项目(不含有轨电车)由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批(核准)，未列入建设规划的项目不得审批(核准)，严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。因此，《意见》中对各级政府部门的责任更为明晰。《意见》中提出，坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，明确有关部门和地方政府责任，同时要“依法依规追责问责”。这涵盖了编制、申报、审批、建设等各环节，各级政府部门也将肩负起更为重要的责任。
3）建议在具体落实《意见》要求中，各城市结合自身城市交通需求特征，编制好城市轨道交通线网规划和建设规划，持续健康发展城市轨道交通系统
公交优先是大城市解决交通拥堵问题的根本举措，而大容量的轨道交通系统是提高城市公共交通服务水平、保障公交优先战略实施的重要措施。当前大城市交通拥堵问题日趋严重，已严重影响城市经济社会活动的需要。因此在城市财力、经济发展水平等条件满足下，本着实事求是的原则，确定分期建设的合理规模、选取合适的轨道交通系统制式，可以有序推进轨道交通建设，促进交通和城市的可持续发展。
再有，涉及城市建设地铁还是轻轨系统时，除应满足《意见》相应的条件外，更还应考虑城市交通需求特征，不应盲目套用各自对应的准入条件。如兰州、西宁这样的典型带状城市，通道交通需求特别集中，通道资源紧张，应在客流主通道走廊上考虑建设大容量的地铁系统(兰州开工建设的一号线是地铁A型车，符合兰州城市交通特征)；部分大城市，虽然目前市区人口尚未达到300万人，但很可能在近期突破300万人口的，也应考虑主通道的地铁系统可能性，不应为了提前建设轨道交通，而在主通道上盲目建设中运量的轻轨系统；即使对于150~300万人口的大城市，也应充分分析论证轨道交通走廊的交通需求量级，科学确定轨道交通的系统制式。
张晓东
北京市城市规划设计研究院交通规划所 副所长
公共交通优先发展战略作为城市发展战略的重要组成部分，要充分体现战略引领和设施管控作用。城市轨道交通作为大城市公共交通系统的骨干，更应加强规划建设管理，促进城市高质量、可持续发展。
城市轨道交通线网规划是城市发展战略规划层面问题，要定好战略目标，回答“建设一个什么样的城市轨道交通”这个问题。经济社会水平、用地功能布局、交通发展模式等城市发展战略目标是决定城市轨道交通发展功能定位和规模结构的关键依据。因此，必须按照高质量发展的要求，遵循服务人民群众出行的本源，坚持实事求是，前瞻性编制线网规划，科学论证线网功能、规模、层级和结构等战略内容，注重与城市总体规划、综合交通体系规划等的协同融合，实现一张蓝图干到底，做到城市轨道交通与城市协调发展。
城市轨道交通分期建设规划是城市发展战略实施层面问题，要定好分期目标，回答“怎样建设城市轨道交通”这个问题。《意见》中指出“部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位”这个突出问题。导致这一问题的根源是，地方政府长期存在的“重规模轻质量、重工程轻功能、重近期轻远期”的规划建设管理思维。因此，必须依据线网规划，按照合理的建设规模和节奏，确定分期建设目标，坚持“量力而行、有序推进”的原则，从实际出发科学编制分期建设规划，把握好人民群众出行需求与城市经济发展水平之间的关系，分解落实线网规划目标、指标和任务要求，提高城市轨道交通建设综合效益。
监管体系是实现城市轨道交通规划有序实施的保障，要定好考核目标，回答“如何一张蓝图干到底”这个问题。《意见》首次提出加强监管能力和建立健全责任机制两条意见，实现规划实施的改革创新。一是通过规划中期评估和后期评价机制，可以全过程、动态化掌握城市轨道交通规划实施情况，确保规划确定的各项要求得到落实，并对规划实施进行反馈和修正，切实发挥规划的战略引领和刚性管控作用，维护规划的严肃性和权威性。二是通过建立“黑名单”制度，对规划编制、评估、审查、项目设计等单位进行监管，决不允许任何部门和个人随意修改、违规变更，对违反规划和落实不力、造成严重损失或者重大影响的依法依规追责问题。
宗传苓
深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司 总规划师
加强规划研究
保障城市轨道交通可持续发展
《意见》从国家层面进一步明确和强化了城市轨道交通规划建设的监管要求。其主旨是进一步促进城市轨道交通规范、有序和健康发展。在明确基本条件、规范审批程序、防范地方债务风险、明确各方职责等方面进一步落到实处。对轨道交通规划研究从业者来说，《意见》一方面为我们提供了明确的规划依据，另一方面也对轨道交通规划研究工作提出了更高要求。
1）加强需求研究，科学编制轨道交通各层次规划
轨道交通建设虽然投资和运营成本巨大，但其带来的外部效应更加巨大，对城市发展的作用不言而喻。一个城市是否需要建设轨道交通，科学、可信的需求分析至关重要。
我国幅员辽阔，不同城市的发展规模、经济实力、空间结构、地形地貌、地质条件、气候特征、风俗文化等差异很大。用一种标准来规范轨道交通的建设条件(或门槛)，难免有不合适之处。例如，相同人口规模，带状(川道型)城市、分散组团型城市的交通需求集聚程度要远远大于团块状城市；经济活力强的城市、气候温热的南方城市、旅游城市等，其交通需求的规模通常会更大；相较于经济实力强的城市，在经济实力弱的城市建设轨道交通可能更具吸引力，从而更有可能带动整个城市交通系统的良性发展。
因此，不应简单套用《意见》提出的门槛，而应该更加科学、深入地分析交通需求，认真编制轨道交通各层次规划，研究哪些城市真正迫切需要建设轨道交通。要把握好一个城市的交通需求特征，仅仅依靠专业还不够，还需要对该城市有长期的跟踪和系统的研究。
2）了解行业发展动态，提出科学合理的建设方案
城市交通需求是多层次、多样化的，需要多层次、多模式交通系统的支持。大城市，尤其是特大、超大城市，多层次、多模式轨道交通协调发展是必然趋势。过去，之所以出现以城际轨道名义建设城市轨道交通，或者以建设试验线、旅游线和推广所谓新型轨道交通方式等名义变相建设轨道交通等规避国家审批的现象，关键在于前期规划研究和建设方案没有经过科学、合理的论证。应当深入了解行业发展动态，充分掌握各类轨道交通方式的特征和适应性，为城市提供科学、合理的轨道交通建设方案。不能盲目听从厂商的宣传，避免出现把不适宜的产品当成新型交通方式来应用的失误，更不能出现巴铁这样违背常识的闹剧。
3）坚持经济适用的原则，避免不必要的浪费
《意见》出台很重要的原因之一是严控地方政府债务风险。城市轨道交通投资巨大，运营成本高，不应盲目追求高标准，必须以经济适用的方式进行建设，避免浪费。但是，对于提高轨道交通运营安全和服务水平的设施不能省，如电扶梯、出入口、站台空间、换乘通道空间、逃生救援设施、消防安全设施等。
4）加强轨道规划建设后评估，不断提高轨道交通规划建设水平
目前，城市轨道交通规划建设的后评估机制尚未形成。虽然在新一轮轨道交通建设规划中，都有对上轮轨道交通规划实施的总结和评价，但内容都比较宽泛，难以起到实质性的指导和检讨的作用。因此，我们应该主动进行轨道交通规划建设的后评估工作，从技术角度客观、公正地评估轨道交通规划、建设的效果和存在的问题，以指导后续相关规划建设，不断提高轨道交通的规划、建设水平。
