EOD模式下流域治理项目投融资方式及EOD项目资金筹措途径
一、流域治理EOD项目投融资方式及收益来源
流域治理 EOD 项目主要的实施模式有PPP、“ABO”、“投资人+EPC”，同时由于EOD项目涉及的实施内容多、行业跨度大，也可以采用混合模式，即部分项目采用“投资人+EPC”模式，部分采用PPP模式等。现阶段EOD试点项目大多数采用地方平台公司（国企、城投公司）作为实施主体，以ABO模式实施。ABO模式中政府授权当地平台公司履行业主职责，依约提供所需产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责。平台公司通过公开招标等方式与社会投资人通过股权合作合资组建项目公司，项目公司作为投资开发主体，承担项目的资金筹措、勘察设计、投资、建设、产业导入、运营服务等工作，并获取投资运营收益。
流域治理EOD项目主要的收益来源可分为经营性收益、土地增值收益、政策性奖补资金收益三大类。经营性收益包括产业类项目经营收益、砂石矿产资源类经营收益、碳资产碳汇收益。流域及周边的生态产品资源、土地资源，均有丰富的潜在价值，在生态环境整治的同时利用周边的土地资源，大力发展对生态环境质量有较高的依赖性的生态农（牧渔）业、循环农业、设施农业、农业三产融合项目、绿色食品等，获得主要收益来源。也可以通过推进河道治理与河砂开采相结合，在项目施工范围及施工期间采挖的砂石资源，除项目自用外，多余部分依法对外销售，以砂石资源收益补充治理的投资支出。对开发形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，实现碳资产收益变现。
土地增值收益方面，通过EOD项目实施，持续改善生态环境，完善配套基础设施，带动区域土地价值大幅提升，再通过土地一级开发出让或者地产开发实现收益。同时也可综合运用土地指标增减挂钩、占补平衡政策，通过城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标流转获得获益。
政策性奖补资金方面，中央和部分省市都设立有流域生态保护相关的专项奖补资金。如中央财政设立了长江经济带生态保护修复奖励政策、黄河流域生态保护和高质量发展奖补资金，湖南省政府设立了湘江流域奖补资金。财政部发布的《重点生态保护修复治理资金管理办法》，对于生态环保类项目有明确的奖补资金支持，用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿～20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿～50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元。
二、流域治理EOD项目主要的资金筹措途径
2. 1 财政专项资金
中央财政每年会安排多项生态环境专项资金预算，2022 年中央生态环境资金共安排621 亿元，比 2021 年增加 49 亿元，增长 8.6%，比2020年增加98亿元，增长18.7%。
2023 年一季度财政部等部门已下达多项2023年中央专项资金预算，与生态保护相关的约 2278.92 亿，其中水污染防治资金预算 170亿、大气污染防治 210 亿、土壤污染防治 30.8亿、农村环境整治20亿、重点生态功能区转移支付预算 883.84 亿、节能减排补助资金预算189.93 亿、重点生态保护修复治理资金预算343 亿、农业资源及生态保护补助资金 314.6亿、农村黑臭水体治理试点资金预算11.25亿、城市管网及污水处理补助资金105.5亿。
财政部印发的《水污染防治资金管理办法》（财资环〔2021〕36号），明确专项资金由财政部会同生态环境部负责管理，专项资金的支持范围包括：(1)流域水污染治理；(2)流域水生态保护修复；(3)集中式饮用水水源地保护；(4)地下水生态环境保护；(5)水污染防治监管能力建设；(6)其他需要支持的事项。专项资金采取项目法与因素法相结合的方式分配，支出方向为重点流域、重点区域、重点项目水污染防治，以及长江、黄河、其他重点流域横向生态保护补偿机制建设。
国家发展改革委印发的《重点流域水环境综合治理中央预算内投资计划管理办法》（发改地区规〔2017〕2136号），明确专项投资重点支持对水环境质量改善直接相关的项目，项目类型主要包括：城镇污水处理、城镇垃圾处理、河道（湖库）水环境综合治理和城镇饮用水水源地治理，以及推进水环境治理的其他工程[6]。专项投资补助比例原则上按东中西部地区分别不高于项目合理造价的30%、45%和60%控制。对于建设资金实际缺口较小或申请专项投资较少的项目，可按项目实际申报需求安排专项投资。
2.2 地方政府专项债券
专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券，以一定收益为基础，且不列入财政赤字，因此成为地方政府重要的融资工具。政府专项债具有投向领域宽、撬动作用强、发行期限长、发行利率低的优势。生态环保领域一直是专项债等政府债券重点投向，债券规模也在逐年扩大。2022年全国发行地方政府债券合计 73676 亿元，其中一般债券22360 亿元、专项债券 51316 亿元。2023 年地方政府专项债券发行规模预计可达3.8万亿元人民币，基础设施建设项目仍是专项债的主要投向，尤其是乡村振兴、绿色发展等重点领域。流域治理类项目的收益来源既包括水库、供水、发电、引调水、节水改造等水务资产综合开发利用形成的经营性收入，也包括通过流域综合治理改善上下游水质水量、生态环境获得横向的生态补偿资金等，同时也可以流域周边土地产生的政府性基金收入为基础，发行地方政府专项债券，实现外部效益内部化、环境效益经济化。
2.3 开发性金融贷款
开发性金融是国家为了弥补体制落后和市场失灵，实现国家发展目标，设立的一项金融工具，具有一定的政府引导行为，是目前EOD 项目首要的融资贷款渠道，具有利率低、额度大、期限长、审批时间短等特点。
目前对EOD项目支持最大的金融机构是国家开发银行。国家开发银行自2020年与生态环境部、国家发展改革委联合推动开展EOD模式试点工作以来，2021年底已对首批试点项目累计授信额度近520亿元，截至2022年底已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。
2022年起，生态环境部分别与国家开发银行、中国农业发展银行、中国银行等10家金融机构建立合作机制，建立了生态环保金融支持项目储备库，上线了生态环保金融支持项目管理系统，支持大气、水、土壤污染防治等八大领域项目，积极引导金融资金投入，加强金融对深入打好污染防治攻坚战的精准支撑。生态环境部通过征集地方需求，加强入库指导，筛选出具有良好环境和经济效益的项目，定期推送给合作的10家金融机构，合作的金融机构按照独立审贷、精准施策、市场化运作和风险可控原则，根据项目所属行业，市场化主体资信评级、还款资金来源、信用结构等因素，给予优先开展尽职调查、审查审批、安排贷款投放，优惠利率、延长贷款期限等信贷支持。
总结
流域治理EOD项目可以充分发挥政府方和社会资本方各自优势，构建政府协调、市场运作、多方协调的长效机制，通过社会资本投资，争取中央、地方专项资金和财政资金，利用政策性开发银行的金融支持，综合生态环境资源开发利用、关联特色产业运营获得收益，为项目融资落地奠定基础，实现社会资本投资改善流域生态环境，流域生态环境改善带来资源价值提升，资源溢价反哺生态环境建设，从而实现资源变资产、资产变资本的生态价值转化路径。(作者：李荣)