湖南分行EOD融资模式的初步实践及存在的问题

本文从EOD模式的内涵、特征和政策发展出发，结合农发行湖南省分行支持EOD项目的初步实践，分析了当前EOD模式项目开发存在的问题。

一、湖南分行EOD融资模式的初步实践

近些年，湖南分行稳步探索EOD融资模式，支持了一些生态环境导向的开发项目，涉及水生态环境保护、物流园（多式联运）建设、虾蟹水稻养殖、土壤修复和绿色产业园建设等领域，有效推动地方生态建设和产业发展融合互促。主要做法有：

（一）坚持政府主导、银企联动

一是主动走访，凝聚共识。密切联系环保行业主管部门，通过座谈交流、政策宣讲等方式，及时掌握EOD模式相关政策和官方解读，形成生态环保项目的融资共识。加强专业人员培训，派相关工作人员参加行业主管部门组织的EOD专题培训班，学习全国范围内EOD典型案例和优秀地方经验。二是及时筛选，积极对接。运用生态环保金融支持项目管理系统对入库项目进行筛选、审核，判断项目是否符合农发行信贷业务范围，并将EOD项目清单下发至相关分支行机构。由分支机构主动联系当地政府相关部门和目标客户，通过召开项目推进会、银政企交流会等方式，深化生态环保领域业务合作。三是及时总结，共学共推。加强模式总结提炼，将支持的湘阴县鹤龙湖生态环境综合治理及蟹虾小镇建设EOD项目纳入《典型案例汇编》，供分支机构参考借鉴。以政策宣讲、产品推介、案例示范的政策性金融大讲坛“共学”模式，深入全省各市州和重点县市开展政银企联合培训和项目对接，共同探索生态环保项目的市场化融资路径。

（二）前瞻性介入项目策划

以巡回辅导、现场调研、现场会商诊断的“共商”模式，深入项目现场，精准对接客户，按照“三化一有”（市场化、产业化、法制化、有效益）的办贷原则和思路积极开展EOD项目策划。一是重视建设内容的关联性。在前期规划中，建议客户选择与项目生态治理内容高度关联的特色产业进行培育，使项目符合“肥瘦搭配”特征，能够以产业收入持续反哺生态环境修复方面的前期投入。在此基础之上，逐步探索出“生态修复+渔业振兴”“水域治理+虾蟹养殖”等融资模式，推动当地生态环境资源转化为产业发展优势。二是加强项目现金流管理。结合当地资源禀赋和发展规划，依法依规挖掘、设计、组合现金流，做实生态环保项目还款来源。例如，南县琴湖综合治理及生态稻虾产业园基础设施（一期）建设项目拟通过水域综合治理工程改善水体质量，优化周边环境，同时完善农田水利设施、发展稻虾种养产业。得知该项目有融资需求，湖南分行提早介入、精心谋划，立足南县“稻虾共养”优势和稻虾产业发展规划，充分挖掘项目2100亩稻虾基地产生的小龙虾、稻虾米销售收入以及借款人存量土地转让收入，做优项目融资方案设计。

（三）有效落实风险防控措施

产业培育往往需要一个长期过程，不可能立竿见影，这意味着EOD项目的第一还款来源面临较大不确定性。在探索EOD项目融资模式的过程中，高度重视抵押物的风险缓释作用，抓实落细风险防控。以南县琴湖综合治理及生态稻虾产业园基础设施（一期）建设项目为例，在第三方全额保证担保的基础之上，还要求借款人追加其关联企业名下的国有土地使用权作为抵押物，使综合担保覆盖率提高至130.09%。

此外，积极探索创新水域经营权抵押方式，增强生态环保项目贷款的担保能力。例如，益阳大通湖生态恢复及配套基础设施建设项目以鲢鳙捕捞收入反哺前期湖泊生态修复，借款人与益阳市大通湖国有土地资产经营有限责任公司签订《国有农用地承包经营权流转合同书》，取得大通湖12.39万亩水域经营权，积极与当地政府商讨水域经营权的确权办证事宜，多次走访相关部门，最终由当地农业农村和水利局颁发《农村土地经营权证》，土地用途为“湖泊水面”，使该项目在全额保证担保的基础上，追加了12.39万亩水域经营权抵押担保，综合担保覆盖率达181%，第二还款来源得到有效充实。

二、EOD模式项目开发存在的问题

《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的印发标志着生态环保金融支持项目储备库（以下简称项目储备库）的建立，生态环境部开发的生态环保金融支持项目管理系统也于2022年3月同步上线运行，意在加强与国开行、农发行等十多家金融机构的对接。依托项目储备库和管理系统，金融机构可以对入库EOD项目进行筛选，为符合融资条件的项目提供资金支持。然而，在推进EOD项目的过程中，存在一些值得关注的问题。

（一）试点项目规模大，单一银行“独木难支”

部委公布的EOD试点项目普遍规模极大，项目总投资动辄数十亿甚至过百亿。以湖南省入选国家EOD模式试点的项目为例，长沙市望城区滨水新城核心区综合开发项目总投资108.81亿，湖南城陵矶临港产业新区水系综合整治（二期）项目总投资110.58亿，湖南省娄底经济技术开发区总投资45.38亿。这些大型项目的推进需要几十亿的贷款支持，由任何一家银行独自支持这类重大项目都会导致信用风险过于集中。考虑到银行对单一法人客户的最高授信额度限制和风险防控方面的要求，单靠一家银行往往不能满足国家EOD试点项目的巨额资金需求。

（二）产业导入周期长，收益不确定性较大

在国家层面，对EOD模式项目利好的政策不断出台，但EOD模式项目的重点收入来源——产业分成收入和土地环境溢价收益，均面临着较大不确定性。一方面，发展关联产业、获取收益反哺项目投资是一件周期长、见效慢的事情，投资回报的不确定性较高。无论是在修复生态、美化环境的基础上引进社会资本，打造特色农业、医疗康养等多元化产业，亦或是因地制宜开发具有较强盈利能力的“光伏+”、风电、生物利用等清洁能源产业，要想在当地形成较为成熟、具备持续反哺能力的特色产业，都需要动辄三五年甚至十年以上的培育周期，并且在项目投资过程中，难以有效地测算由于产业集聚效益而产生的投资收益。另一方面，房地产业呈现日薄西山之势，地价上涨动力不足。近几年中央坚持“房住不炒”政策不放松，监管部门为房企划定“三条红线”，地产行业融资收紧；我国人口出生率持续下降，从长期来看将明显削弱住房需求。我国房地产市场呈现低迷态势，再加上房地产经过二十多年的繁荣发展，各地土地价格基本已上涨至高位，后续土地增值溢价空间不大。

（三）专业化运作要求高，项目落地实施难

一体化实施是部委对EOD模式试点项目的硬性申报要求。依托项目仅由一个市场主体统筹实施，以避免出现碎片化管理、偏离主线的问题。EOD模式下，生态环境治理和产业开发同步推进，这两个类型的项目往往还分别包括多个独立子项目，例如，湖南某入选第二批EOD模式试点的项目由3个环境治理提升项目和5个产业开发项目组成，这无疑增加项目建设的系统性和复杂性，也对参与投资运营的社会资本方提出了更高的综合能力和专业水平要求。作为项目实施主体的社会资本方不仅要在生态环境治理领域具有较高的专业水平，还要具备较强的区域综合开发和产业培育能力，能够胜任从规划设计、项目实施、投产运营等开发全周期的一体化实施任务，确保项目顺利完成、达产见效。然而，从目前正在实施的EOD项目来看，具备生态治理专业能力的项目实施主体普遍不具备特色产业开发能力，而能够胜任区域综合开发的企业往往在生态环境修复领域经验不足，这无疑增加了EOD项目实施的难度。

（四）开发风险因素多，监测反馈体系缺乏

EOD模式是一种新生事物，近几年才开始在国内应用推广，开发过程中面临较多风险。首先，与传统开发模式相比，EOD模式缺乏可借鉴的成功案例和经验总结，难以预测项目实施过程中可能出现的各种困难，也难以提前制定较为周全的应急预案。其次，生态环保产业的显著特征之一是社会公益性，其盈利能力较低，而EOD项目将生态环境优先的理念贯穿项目始终，其鲜明的生态经济属性必定会引发特定的投资风险。此外，EOD项目周期长、变数大，生态环境优化需要一定的时间；所涉及行业种类多、跨度大，土地一级开发还面临政策风险，项目开发过程中生产要素多，产业培育见效慢，生态优势能否转化为经济优势也存在较高的不确定性。

相关利益主体亟需加强对EOD项目跟踪和监测。然而，在EOD模式项目实施过程中，实时监测和效果反馈体系尚未建立，银行等利益主体难以及时掌握项目的实施进度和资金使用的合规性。（责任编辑：邓玉琼)