基于EOD理念的“市场+”矿山生态修复治理模式研究（附案例）
本文在介绍我国市场化推进矿山修复政策的基础上，结合EOD模式特点和运行机制，以安徽省为例，总结梳理了市场化推进矿山生态修复治理模式。当前的治理模式可以归结为生态导向的政府和社会资本合作(PPP+EOD)模式、自然资源再利用模式和“生态修复+”产业模式。针对当前市场化推进矿山生态修复面临的突出问题，认为应加强政策法规建设，做好过程监管和风险防控，并完善配套支持措施优化基础环境。
一、市场化推进矿山生态修复政策及EOD模式理念
1.1“市场+”矿山生态修复政策
党的十九大曾提出，“要构建政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。”2019年12月《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》提出，采取市场化运作模式实现科学化治理，为矿山生态修复带来新的机遇。此后，国务院办公厅、财政部等部委进一步从政策、机制等方面出台相应的制度文件，对社会资本参与生态保护修复予以支持。为做好政策衔接，更好推进市场化推进矿山修复工作，安徽省先后出台一系列政策，对市场化方式开展废弃矿山生态修复的实施路径、支持政策和激励措施做出规定。在2022年5月发布的《安徽省国土空间生态修复规划(2021-2035年)》中，再一次强调要求构建“谁投资、谁受益”“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场化机制。
1.2 EOD模式的定义与特性
生态环境导向的开发模式(Ecology-OrientedDevelopment,EOD)是指以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，通过采取产业链延伸、联合经营或组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，以提升项目收益。
现阶段我国生态环境治理重点由政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，PPP)模式逐步转变为EOD模式，治理方向也逐步转向以生态修复、碳达峰、碳中和等为主的人与自然和谐共生。在EOD模式下，生态保护和开发利用相互融合相互促进，为区域可持续发展提供保障和基础，实现环保投融资的机制创新(表1)。根据生态环境部开展的首批36个及第二批58个EOD试点项目名单，共有8个项目涉及矿山生态修复，其中包括安徽省马鞍山市向山地区生态环境综合治理项目。2022年8月公布的安徽省首批5个省级EOD模式项目中，萧县孤山片区生态环境导向开发(EOD)矿山生态修复类项目位列其中。
表1 国内典型废弃矿山修复EOD模式案例
二、市场化推进矿山生态修复主要模式
安徽省采取市场化方式开展矿山生态修复时间比较早，部分地区在探索实施生态修复项目过程中，会通过EOD模式关联产业，发挥修复后矿山生态产品价值，从而实现市场化。据统计，目前安徽省生态产品价值主要通过生态资源指标及产权交易、生态修复及价值提升、生态产业化经营及生态补偿等方式实现[17]。据此，安徽省社会资本参与矿山生态修复模式如果从生态产品价值实现角度划分，可归纳为生态导向的政府和社会资本合作(PPP+EOD)模式、自然资源再利用模式和“生态修复+”产业模式。
2.1PPP+EOD模式
通过PPP模式引入社会资本开展矿山生态修复项目，运营模式主要为政府与社会资本共同注册成立项目公司进行建设及运营，回报模式一般有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，此种模式可缓解矿山生态修复中的财政资金缺口。例如由安徽建工集团投资建设的淮北绿金湖矿山地质环境治理项目，竣工运营四年累计收回政府购买服务费13亿元。
2.2自然资源利用模式
2.2.1建设用地指标流转
根据现行土地政策，对历史遗留矿山废弃建设用地所腾退的建设用地指标，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用，通过调整利用复垦节余的建设用地指标，实现耕地“占补平衡”以延伸土地价值，从而盘活矿山存量建设用地资源。如芜湖市繁昌县峨山头等废弃矿山地质环境治理项目完成33座废弃矿山治理，获得建设用地1200多亩、复垦耕地300多亩；淮北市绿金湖采煤塌陷地治理项目完成后形成可利用土地约2.45万亩，其中沿湖周边可出让建设用地约八千亩，据测算，土地出让金收益可达300多亿元。
2.2.2土地资源再利用
修复过程中可同步推进矿山生态修复治理与土地复垦工作，通过土地综合整治充分挖掘矿区土地再利用潜力，将原有矿区废弃用地变为耕地、园地、林地等以恢复土地属性，复垦之后可进行农林牧渔业综合利用，实现土地资源的增值，也能带动周边村庄因地制宜发展特色农业产业，实现价值外溢[19]。如：黄山市歙县通过对大牛山鲤鱼塘废弃矿山进行填埋整治，复垦面积将近200亩，实现种养结合；淮南市寿县八公山乡对原矿山修复后，大力发展林果产业，提高山体植被覆盖率。
2.2.3土石料资源再利用模式
矿山生态修复过程中因消除地质灾害隐患、削坡减荷等修复工程，新产生或原地遗留的土石料可用于本修复工程，剩余土石料可以由地方政府纳入公共资源交易平台对外销售，销售收益可全部用于本地国土空间生态修复，从而补齐治理资金缺口。例如，滁州市全椒县公开拍卖马塘湖整合矿区建筑石料用灰岩矿外围废弃老宕口地质环境治理结余废弃土石料67万吨，获得收益2041万元；淮北市烈山区对泉山采石宕口治理产生的废弃土石料进行公开拍卖，将2.3亿元收益反哺生态修复，有效解决资金不足难题。
2.3“生态修复+”产业模式
很多待修复矿山因其独有的特色风貌及文化背景、地理位置，可在进行矿山生态修复治理同时，结合待修复矿山本身的自然及人文特点，引入社会资本因地制宜进行项目总体规划设计，在修复利用的过程中能够衍生相关产业，带动旅游、文化等多种业态共同发展，通过增加产品附加值反哺项目，实现科学修复。
2.3.1“生态修复+”文旅
对于基础地质和生态环境条件符合开发需求，矿区面积较大、开发利用价值大，且在地理位置上交通便利、人流量较大的待修复矿山，可注重打造自然生态景观，植入历史和人文元素，进一步发展地方旅游，实现产业转型。如铜陵市“铜官山•1978”文创园项目、安徽黄山“新安大好山水”景观项目等；通过综合产业模式也能够推进资源集约节约利用和生态价值实现，如总投资7.3亿元的马鞍山市当涂县大青山项目，通过采用“生态修复+”治理模式，建成了集生态修复、休闲娱乐、动物科普等于一体的生态旅游景点，废弃矿山治理开发项目为园区增加游客量30%以上，矿山景点收入约4900万元，实现了生态效益、经济效益和社会效益有机统一。
2.3.2“生态修复+”建筑垃圾消纳
部分矿坑需填埋深度大，填埋代价高，而废弃的建筑渣土因透水性好，是较为理想的矿坑填埋、山体恢复的回填材料，在此基础上可建立有偿消纳建设渣土市场化机制，将建筑垃圾、尾矿碎石处理与矿山生态修复相结合，既解决建筑垃圾无处堆放的难题，也能够在修复过程中取得收益。如马鞍山市雨山区向山镇大王山丁山矿生态修复项目，治理后可恢复生态用地约429亩，可收纳城市建筑渣土约800万立方米，预计产生1.4亿元收益。
2.3.3“生态修复+”光伏
光伏电站通常需要大规模的场地，而废弃的露天矿山可以为光伏电池板提供合适的建设场地，铺设光伏板也可以帮助地面减少日照辐射和水分蒸发。同时光伏电池板需要清洗，可在板下种植喜荫植物，对于清洗时喷洒的水分，可以反过来促进下层的植被生长，有利于改善区域生态。实践发现，通过在废弃的露天矿山修建光伏发电站，对建设单位可实现稳定、持续的收入，同时能够给地方政府增加税收，此种模式具有较好的可持续性[20]。例如，滁州市定远县永康镇通过对当地的废弃矿坑整治后，建成了全省最大的废弃矿山光伏发电站，该光伏发电站占地面积约1100亩，装机总量为34.74兆瓦，每年可向国家电网输电4235万千瓦时，减二氧化碳排量4.22万吨。
三、存在的问题
(1)制度保障不完善。
虽然安徽省已从省级层面出台关于市场化推进矿山生态修复的指导意见，也明确了社会资本参与矿山生态修复的方式渠道，但是相关的制度保障尚不够完善。一方面，在矿山生态修复工程中，具体实施工作更多依赖于县级人民政府，但目前尚未发现有县级政府出台相应的配套实施办法，各地以市场化方式推进矿山生态修复的项目样本数量少。根据实际情况来看，项目修复后如果想要综合利用，在规划、用地等方面往往缺少政策支持；另一方面，鉴于实施主体、资金来源、工程类型的种类多，对于原有遗留矿山资源使用和修复过程中产生的新资源，可能会产生合理修复和非法开采及违法占地之间边界不清、权责不明等问题；与此同时，以EOD模式运作与投融资实务方面，也需要综合考虑法律法规、政策制度、操作指南，需要形成完整的制度体系为市场化推进矿山生态修复项目有序运作提供操作依据。
(2)社会资本参与度不高。
很多社会资本在对矿山生态修复项目进行考察洽谈后持观望态度，主要原因一是目前安徽省废弃矿山生态修复大部分以年度任务形式下达，基层政府无法在较短的时间内对项目进行长效谋划，市场化的投资主体在治理投资契合点上需要多角度考量，加上矿山生态修复项目投入资金大、投资周期长，以及资本的流转和灵活度不高，容易造成企业缺乏信心，投资吸引力减弱；二是鉴于每个地方的区域位置、需要修复的矿山可开发利用程度等情况各有不同，有的废弃矿山不仅交通区位差、商业开发价值低，而且政府资金投入也不高，对于社会资本不具备吸引力，能够采取市场化推进的可行性不高；三是在主体选择上，EOD模式需要能够综合生态建设、生态环境治理、产业开发三者相统一的平台，目前各地EOD模式实施以“股权合作＋社会资本”为主要方式，民营企业融资成本高、参与较难，地方国有企业承担主要管理，此种模式容易限制社会资本的组织能动性。
(3)关联产业的市场收益机制不健全。
如何在推动产业绿色发展转型过程中，建立投资回报机制，实现长效化运营，减少政府在项目实施过程中的财政资金投入，是市场化推进矿山生态修复需解决的主要问题。目前已实施的市场化推进的矿山生态修复项目，相关联的附加产业有很多是近年新发展的事物，相关产业的发展前景不明确、机制不完善。比如，如果项目依托的附加产业是特色经济作物及旅游产业，那么关联产业的发展情况及地方旅游特色性将决定了这一类项目的前景；如果是依托光伏发电收益的矿山生态修复项目，那么针对此类清洁能源产业配套市场发展情况，决定了此类矿山生态修复项目的可持续性。
四、相关工作建议
4.1 健全工作制度
一是完善顶层架构。省、市级政府围绕市场化推进矿山生态修复，需细化对协调机制、技术标准、专项规划、奖惩制度等方面的研究，不断提升系统治理思维、创新修复技术路径、完善配套政策支持。二是明确实施细则。县级政府要结合上级出台的政策，在充分考虑本地自然资源特征、社会经济发展条件等基础上，制定更详实可行的市场化推进矿山生态修复实施方案。在平台搭建、产权收益等问题多做尝试，针对自然资源所有权和使用权、流转机制、容错机制等问题进行明确，同时健全矿山生态修复回报机制成效评价体系和制度体系，充分激发投资主体活力和创造力。三是强化系统谋划。社会资本需从项目属性、政策支撑、实施路径等方面做好充分的可行性论证，推动矿山生态修复产生的资源能够高效有序地向资产转化。
4.2 强化监督管理
一是要加强事前评估。地方政府要加强待修复矿山调查评价工作，为矿山修复提供数据基础，通过明确生态环境治理、产业开发目标，从而确立建设目标。可邀请第三方提前介入予以评估和规划，在满足国土空间规划管控要求下，统筹规划综合考虑适合当地发展的关联产业，在实施前要明确矿产等资源管理的主体责任，对以获取剩余矿产资源出让收益为主要目的治理修复行为予以限制，确保资源利用权益的合规获得。二是加强项目过程监管。针对以EOD模式运营的不同类型市场化推进矿山生态修复项目，探索适用的运作方式、交易结构、投融资模式等，引导和规范项目实施与管理，防范土壤污染风险和盗采矿产资源等违法行为。三是做好后续跟踪监管。对修复前后自然资源和生态系统质量进行评价，落实好生态修复项目与关联产业的一体化实施，确保治理成效。
4.3 探索创新举措
一是搭建合作平台。政府要提高依法行政的能力和水平，按照“市场逻辑、资本力量、平台思维、资源整合”的要求，把搭建和建立市场化运作平台机制作为目标任务，充分评估风险和收益，为市场化推进的矿山生态修复项目合理配置资源，为社会资本提供具体且实在的项目机会。二是落实激励措施。结合地方实际，深化市场化推进矿山生态修复项目关于土地、财政、金融、税收等方面的政策研究，将政策中的各项激励措施落实到位，推动建立EOD模式下市场化推进矿山生态修复项目生态产品价值实现的绩效考核机制，实现优化生态价值与经济价值的相互转化。(作者：陈震，岳正波)