旅顺经济技术开发区公共服务设施现状分析及提升策略

1旅顺经济技术开发区公共服务设施现状分析

1.1 规划背景

旅顺经济技术开发区位于大连市旅顺口区西部，成立于1992年，经过20多年来的发展建设，已经发展成为集船舶制造、轨道交通、重大装备制造及港航物流等产业集聚的先进产业基地。2013年，旅顺经济技术开发区晋升为国家级开发区，为地区的发展带来了新的机遇。由于旅顺经济技术开发区建设之初缺少系统规划，近几年产业发展迅速的同时，受房地产市场的影响大量兴建商品住宅，但公共服务设施却依然停留在仅能满足基本生活需求的阶段，以致开发区整体活力不足而难以吸引常住人口，严重阻碍了开发区产业发展的步伐。为此补充和完善公共服务设施、提升城市品质成为其中一项重要的任务。

1.2 公共服务设施现状和问题

根据资料统计显示，旅顺经济技术开发区全区总用地面积约18km2，其中老区（建成区）占地面积约13km2，老区城市建设用地面积约11km2。现有居住用地规模约2.90km2，建成住宅总建筑面积达到320万m2，住宅区已成规模，但与生活相关的配套公共服务设施和商业设施建设相对滞后。

根据现场调研统计，旅顺经济技术开发区现状公共服务设施较少，主要包括初中2所，小学3所，幼儿园7所，医疗机构2家，以及在建中医院1所。公共管理与公共服务设施的用地总面积约15.6万m2，占城市建设用地的比例为1.4%，远低于城市规划用地建设指标的要求。现状商业服务业设施也比较匮乏，没有规模化的大型商业设施，多以临街底层小型商业为主，总体规模小，发展水平较低。据统计，全区商业服务业设施用地总面积约18.6万m2，占开发区城市建设用地的1.7%，指标数据远低于规范指标要求。

综上所述，旅顺经济技术开发区现状公共服务设施、商业设施存在的问题，主要集中在老区，表现为规模总量小、建设质量和发展水平都比较低、对区内生产生活功能的支撑作用有限、不满足技术规范与建成住宅建筑规模指标要求等。

1.3 现状公共服务设施缺口测算

针对旅顺经济技术开发区，尤其是老区的公共服务设施缺乏的现状，以《城市公共设施规划规范GB50442-2008》和《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》用地规模规定，以及城市总体规划公共服务设施强制性内容的要求为参照，对旅顺经济技术开发区公共服务设施总用地规模进行测算并确定公共服务设施缺口数量，为下一步有针对性地制定公共服务设施提升策略和提高公共设施用地指标提供依据。

经综合测算，确定公共管理与公共服务设施用地缺口约为13hm2～42hm2，其中中小学用地缺口最大（见表1）。

表1 公共服务设施用地指标测算

1.4 公共服务设施补充面临的困境

旅顺经济技术开发区补充公共服务设施主要面临建设空间不足的困境。由于旅顺经济技术开发区大部分已经建成，公共服务设施问题最集中的区域主要集中在老区（建成区），实际可规划利用的闲置土地寥寥无几。而且这些闲置土地多数分布零散，位置偏远且形态不规整，难以通过整合闲置土地产生集聚效应，从而加以利用进行公共服务设施建设。此外，开发区开发建设时间较短，区内整体建筑质量较好，难以通过拆迁改造释放土地。在有限的建设空间里落实公共服务设施的补充、提升，是实现开发区整体功能和城市环境提升面临的最大难点。

2 旅顺经济技术开发区公共服务设施提升策略

2.1存量土地供给模式

根据国内学者的研究成果，存量土地供给模式大致可以划分为如下四种类型：（1）植入式：按照集约高效利用土地的原则，结合城市空间结构、功能布局的要求、周边用地性质、交通条件等，对规划用地内的闲置土地的用地性质进行调整，以完善原有的城市功能。

（2）置换式：通过对拟置换土地价值进行评估、拆迁置换成本测算等，对价值低的用地进行功能置换，将土地使用功能调整为价值更高、更有利于人民生活和城市发展的用地性质。

（3）优化式：结合原有用地性质、用地功能价值和城市整体空间结构，在保持原有用地性质基本不变或保留原有建筑的基础上，通过更新、改造、功能升级等措施对原有建筑进行提升，改变建筑使用功能，以实现用地功能的升级。

（4）混合式：综合考虑交通条件及用地功能的关系，保留交通条件较好的地段用地原有功能并混合相关联或无影响的其他功能，土地性质由单一变为混合使用，使地块功能得到优化提升。

2.2 旅顺经济技术开发区公共服务设施提升目标

2.2.1 提高公共服务设施配套指标

提高公共服务设施配套指标主要根据技术规范的要求，以及规划指标体系传导内容增加公共服务设施用地规模。按照《城市公共设施规划规范GB50442-2008》和《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》中对公共服务设施用地规模的规定，结合大连市城市总体规划强制性内容中公共服务设施的要求，并结合开发区的实际情况进行权衡，综合确定共需增补30hm2用地，用于公共服务设施建设。

2.2.2 构建多样化的公共服务设施级配体系

旅顺经济技术开发区公共服务设施根据自身空间结构特点和国家级开发区发展需求，按照集中与分散相结合的原则，构建“地区级—区级—社区级”三级服务体系。地区级公共服务中心主要配置文化、商务会展等大型综合服务设施，区级和社区级服务中心主要围绕生活需求增加社区服务、菜市场、商业服务等中小型便利设施。各级服务中心根据服务对象和所处区位，从文化内涵、主题特色、休闲功能等方面进行复合型设施的设置，如结合步行街、商业街区等特色商业空间进行设计，实现公共服务设施的多样化。

2.2.3提供均等化的公共服务设施

公共服务设施均等化体现在布局、类型、设施共享三个方面。

1）布局均等化。根据旅顺经济技术开发区空间结构和用地布局特点，结合三级公共服务设施体系的设置，按照可达性与公平性的原则对公共服务设施进行均等化布局。地区级公共服务中心主要在中部沿海、世界和平公园所在海湾布局，兼顾产业区和南部生活区，辐射整个老区。区级、社区级公共服务中心结合生产和生活需求，沿主要城市道路进行布局，并按照生活圈的理念，考虑步行尺度空间以300m～500m的服务范围进行布局。

2）类型均等化。结合旅顺经济技术开发区外来人口比例高的实际情况，公共服务设施建设在类型设置和选取上综合考虑外来人口和本地人口的双向需求。既考虑医疗卫生、教育与社会福利等基本公共服务设施的建设，又对文化、体育、娱乐、商业等非基本公共服务设施进行量和质的提升。

3）服务设施共享。按照节约用地、提高效率、设施共享的原则，产业区与居住区的公共服务设施在规划布局方面进行共享考虑，企业和高校内部的公共服务设施通过有效的管理措施向市民开放共享，以实现设施使用和服务效益的最大化。

2.3 旅顺经济技术开发区公共服务设施增补策略

在具体规划方案中，针对建设用地不足的问题，首先，对区内的闲置地、待建项目用地进行合理安排，以增加公共服务设施。其次，对以工业用地为主的低效用地进行整体评估，挖掘开发潜力，盘活存量用地再开发。在旅顺经济技术开发区规划中，通过功能植入、用地置换、优化升级、混合共生四项措施实现公共服务设施用地供给尝试。

2.3.1 功能植入

优先考虑直接功能植入的方式，但其不能成为主要方式。根据对现状土地使用情况的摸底，全区18km2用地中，剩余2.25km2用地未开发建设。其中，已经明确的工业项目、旅游开发项目、公共交通设施项目及配套居住建设项目总计用地共220多km2，实际可利用的闲置地所剩无几。对于已有明确开发意向、尚未规划建设的闲置地，可在保证其规划功能定位的同时植入其他的公共服务功能。旅顺经济技术开发区在规划中结合旅游开发项目植入会议、展示、研发及商业服务功能，保障其旅游功能顺利开展的同时打造地区级公共中心，满足全区公共服务设施需要。其他零散分布的空置地则根据自身周边用地功能和交通条件确定适宜的公共服务设施类型。

2.3.2 用地置换

旅顺经济技术开发区现状用地中的工业用地所占比重最大，现状工业企业发展也存在良莠不齐的情况。按照开发区未来发展确定的产业发展目标，优先保留整合主导产业用地，对具有污染性、危险性的生产企业提出调整建议，腾挪建设用地指标和空间，用于公共服务设施建设。旅顺经济技术开发区的产业发展主要包括装备制造业、教育培训业、旅游和服务业三个类型。其中，装备制造业为主导产业，教育培训业已形成规模发展，两者发展势头较好，旅游产业及三产服务业则发展欠佳。

在实际项目操作中，对旅顺经济技术开发区现状所有工业企业进行调研，从主导产业相关度、环境影响、经营状况、土地使用效率、建筑质量、企业规模六个方面进行综合评价，并对各项数据进行叠加和加权统计，初步获得比较可行的低效工业用地改造范围。确定可进行改造的工业用地共涉及厂矿企业14家，总面积约57hm2，主要集中在兴达路西、顺达路北区域。这些用地优先作为增补医疗卫生、体育、文化、社会福利等公共服务设施的置换用地。

2.3.3 优化升级

1）对闲置、烂尾公建进行升级利用。开发区内现有多处弃管楼、烂尾楼及多处已建成的公建、临街商铺处于闲置状态。根据公建出售及使用情况、当前用途、土地权属及产权所有、建筑质量、建设形式等具体情况，政府制定将现有公建加以回收利用的相应制度和政策，通过对存量公建建筑进行消化和功能优化提升，以缓解用地空间不足的压力。

2）企业、学校配建公共设施开放共享。旅顺经济技术开发区的大型工业企业较多，还有辽宁对外经贸学院、大连航运职业技术学院、大连交通大学软件学院等多所高等院校和职业学校。这些大型企业和高等院校拥有丰富的配套建设。规划引导企业、院校配建逐步向市民开放，由单位配建升级为城市公共服务设施，由此解决开发区部分体育设施用地的供给难题。

3）工业厂房改造再利用。对工业置换地块内的工业建筑进行甄别，有条件的工业厂房建筑通过建筑改造和环境景观设计，作为体育文化等公共服务设施，通过改造再利用实现功能提升。

2.3.4 混合共生

由于开发区区内存在大量尚未出售的空置住宅，对这些存量住宅进一步筛选，部分住宅可考虑在一定时期内转变为公寓，使其兼具商业、办公甚至行政等功能，承担适度的公共服务职能，消化商品住宅建筑存量，以缓解开发区的商业设施、商务办公的用地需求。

3 结语

旅顺经济技术开发区实际规划项目中，通过以上策略对存量用地进行挖潜，实现公共服务设施质量提升、规模增补。与现状相比，公共服务设施种类增加了文化用地、体育用地和社会福利用地，增补中小学和医疗卫生用地面积，顺利完成了公共服务设施的供给。(作者：朱哲)