乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治4大经典案例
乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治模式初探摘要:为贯徕落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整沾“重要批示精神,自然资源部按照《乡村振兴战略规划(2018一2022年)》相关部署要汀、组织开展全域土地综合整治试点工作、并于2019年12月发布了《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发[2019]194号)。与此同时,2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农“领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“开展乡村全域土地综合整治试点,优化农村生产、生活、生态空间布局“。本文通过对全域土地综合整治的发展历程的系统梳理,探究土地整治演迹的一般规律。并通过对浙江双浦全域土地综合整治、上海郊野单元规划实践、四川美丽幸福新村建设、武汉都市田园综合体建设等各地的实践及取得的初步成效进行梳理、进而对新时期的全域土地综合整治作初步总结,以期能皙为全域土地综合整治工作开展提供借鉴。
1、全域土地综合整治的发展
1.1起始培育阶段
我国是一个历史悠久的文明古国,同时也是世界农耕文明的主要发祥地之一,拥有辉煌灿烂的农耕文明。我国的土地综合整治最早可以追溯到商周时期的“田井制“,因为土地被道路沟渠分隔成方块, 形状像“井“字,因此称作“井田“。当时的井田,属周王所有,由其分配给庶民使用。现代意义上的土地整治出现在新中国成立以后、当时土地规划作为一门学科传入我国。之后随着农业合作社在全国的试点,1956年在全国各地开展了规划试点,并显现出土地整治的卓越成效,包括耕地面积的增加,水利设施的完命,土地利用效率的提高,农民生活、生产状况的改善等。其后,随着农业机械化的兴起和“农业学大寨“运动,农田建设开始出现山、水、田综合治理的趋向,可以说,此时的土地整治规划已经初露端倪,内容上也已较为丰富,包括了土地平整、“田水路林“等各项内容的综合整治。
这段时期经过一系列的综合探索,最终形成了土地综合整治的雏形。虫然从内容上来看,还较为单一,重点关注农用地的整治;从规划编制范围来看,局限在乡镇级(一般以人民公社为基本单位,相当于现在的乡镇),但是却为未来的全域土地综合整治奠定了基础。
1.2发展探索阶段
1966年随着文化大革命的开始,各地不顾自然规律和经济规律,大撂“大寨式规划“,造成土地资源退化和生产效率低下。直到改革开放以后,1982年国家土地管理局发布的《县级土地利用总体规划要点》中指出,区域间跨社队的大型土地改良、排灌系统建设、大城防护林带等内容成为指导区域性土地整治工作的重点任务0。1986年,《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》(中发【1986]7号)指出,十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策。1yb/年,国家计委和国家土地管理局联合召开了我国第一次“全国非农业建设用地计划“工作会议,确定了1987年用地计划指标,讨论了计划编制办法,交流了土地管理经验。之后,国家计划委员会首次组织编制《全国土地利用总体规划纲要(1986一2000年)》,土地整治作为重要内容出现在其中。
总的来说,这一时期是探索发展的阶段,经过了一系列的尝试和反思,土地整治的目的逐渐明确,作为土地利用总体规划的重要组成部分,土地整治主要围绕耕地总量动态平衡的要求,按照开源节流并举的方针展开。
1.3全面推进阶段
土地管理的转折出现在1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)之后,文件对土地整理提出了明确的思路,即“积极推进土地整理,撂好土地建设““。至此,土地整理的概念第一次正式写入中央文件,并且进一步丰富了内涵,包括对田、水、路、林、村进行综合整治,提出了对土地建设、耕地质量、耕地有效面积、农业生产条件和环境等内容的具体要求。紧接着1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》,标志着国家从法律层面正式规范了土地整治的内容。2000年,国土资源部编制实施的《土地开发整理规划编制规程》(TD/T1011一2000)对引导土地整治工作有序展开提出了明确的规划目标、任务和主要内容,规范了土地开发整理规划的编制工作。与此同时,第一轮土地开发整理规划编制工作正式开始。2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)提出的建设用地增减挂钩为城乡建设用地布局调整提供政策依据。
这一时期是土地整治的全面推进阶段,土地整河的内容以农用地为主,目标是以增加耕地面积和提高耕地质量为主,并且在实践中开始探索农用地整理与村庄土地整河相结合,同时整治范围也开始由农村向城镇工矿用地延伸。
1.4综合发展阶段
第二轮规划编制工作在2008年伴随着《全国土地利用总体规划纲要(2006一2020年)》的发布拉开序幕。2010年发布的《国土资源部关于开展土地整诊规划编制工作的通知》(国土资发[2010]162弗),对口级土地整诊规划编制及14个试灵市、县的土地整诊规划编制工作作出了全面部者。2012年国务院正式批准颁布实施《全国土地整诊规划(2011一2015年)》,对全国土地整河工作作出了进一步的明确指示,随后丶推出了关于基本农田、育标准基本农田、耕地质量等一系列的政策文件。
2013年笠的十八周三中全会审议通过的《中共中央奂于全面凌化改平吉干重大问题的决定》提出“山水林田谋是一个生命共同体“,标志脱土地整河将向综合化方向发展一。
2016年中央一与文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的吉干意见》中明确指出,要“大力实施农村土地整诊“,并市望通过土地整诊促进现代农业基砻夯实、农业绿色发展、农村产业融合、农村改革推进“。
2018年国土资源部提案建议全面实施土地综合整治助推乡村振兴。2019年自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发[2019]194号)指出,要按照《乡村振兴战略规划(2018一2022年)》相关部署要求,组织开展全域土地综合整治试点工作口。同时明确了全域土地综合整治的重点任务,即农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。这也是首次在土地综合整治任务中提出“乡村生态保护修复“。此外,全域土地综合整治的内容还应包括优化生产、生活、生态空间格局,促进耕地保护和土地集约节约利用,改善农村人居环境,助推乡村全面振兴。
这一阶段,土地整治的目标与任务更加多元化,内涵不断扩张和完善,从单纯的土地整治发展到“全域土地综合整治+“,并在高标准基本农田的建设与保护、乡村振兴、美丽乡村建设等方面开展积极探索。
1.5小结
总的来说,我国的土地整治经历了从单一的土地开发整理到集基本农田整理、城乡建设用地增减挂钩等多种功能于一体的土地综合整治,最终发展到土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台,田、水、路、林、村综合整治的全域土地综合整治,成为助力城乡一体化进程的系统性工程。全域土地综合整治是与社会经济发展规律相契合的,是发展的必然趋势。
2、乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治实践案例
乡村振兴战略是习总书记在党的十九大报告中提出的重要发展战略。在2019年12月召开的中央农村工作会议上,提出了要抓好农村人居环境整治、稳定粮食播种面积、深入推进“大棚房“问题清理整治、大力发展乡村产业、深化农村土地制度改革、强化乡村规划引领、推进农村移风易俗、建立乡村治理体系等具体工作内容。土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段。
在大的背景与现实需要的推动下,近年来,各地陆续探索乡村振兴背景下全域土地综合整治的模式。浙江、上海、成都等地结合区域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点率先展开了不同模式的探索。在东部经济较发达地区,侧重于城乡融合与保障农村产业发展用地;在中部经济一般发达地区,例重于乡村振兴战略实施,解决现代农业发展问题; 在西部贫困地区,则侧重于结合脱贫攻坚,解决农村基础设施建设、耕地保护等问题。
2.1 浙江双浦“1+N“全域土地整治一一高度城市化地区的国土综合整治模式
双浦镇位于浙江省杭州市西湖区西南部,南濑富春江,西与富阳区交界,北倚之江国家旅游度假区,东北与萧山区隔江相望,距杭州市中心约,、公里左右,属于典型的高度城市化地区的城乡结合部,存在典型的城乡交错地区土地管理利用问题。一是耕地利用碎片化,且耕地非农化达80%以上。二是村庄用地无序化,违法占地现象严重。三是农村产业发展低散乱,环境污染问题严重。
2016年12月,双浦镇按照“生态化、规模化、项目化“的总体要求启动全域土地综合整治与生态修复工程,并按照“耕地总量不减少、建设用地不增加、农民利益不受损“的三条底线推进实施,系统推进“拆违控违“、治水“剿劣“、田园清洁、矿山治理、土地流转、发展现代农业等十大行动。
通过系统化的综合整治,不到一年,双浦镇的耕地质量得到了有效提升,耕地块数由677个减少至170个,平均单块面积由26亩增加至194亩;农村建设用地得到有效整合,块数由525个降至86个,平均单块面积由36亩增加至u亮88亩。通过整治,新增水田1283亩。同时,农村人均建设用地面积从194,平方米降至122平方米口米。
双浦的实践改变了传统土地整河项目立项,实现了由单项目为主到统筹实施耕地资源开发利用、美东乡村建设、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复、公益设施配套等多项目统筹推进的转变,充分发挥土地整治“1+N“综合效益。
2.2 上海奉贤区西渡街道郊野单元实践一一超大城市集中建设区以外地区的建设管理
西渡街道位于上海市奉贤区西北,北临黄浦江,与闵行区隔江相望,距上海市中心约25公里,属于超大城市的远郊区,存在典型的郊区土地管理利用的问题。一是农业人口分散屈住导致农村宅基地和农材达路占坷多。一星工业点丨、散、口、工业用地效益低。三是农业规模经营程度低,耕地碎厂化现象较为严重。
为加强对集中建设区以外地区的规划和管理,上海市于2013年创新性地提出了郊野单元,并于2014年发布厂《关于进一步完善本市新市镇规划编制管理体系、推进郊野单元规划编制的指导意见》, 2016年出台了《上海市郊野单元规划实施政策的若干意见(试行)》。
上海市奉贤区西渡街道于2016年启动《上海市奉贤区西渡街道郊野单元(村庄)规划(2018一2035年)》,规划以乡村振兴示范村建设为抓手,整合相关资源,统筹推进农民相对集中居住,切实改善农民生活水平,打造奉贤区农民相对集中居住示范区;结合低效工业用地减量化、零散农户宅基地腾挪,盘活存量建设用地空间,并积极开展招商引资,大力开展总部经济,通过一三产业融合,提振乡村经济活力,打造奉贤区“三园一总部“示范基地:规划抓住“一江一河“建设契机,围绕“水““绿“生态特色,继续改善水环境质量,提高森林覆盖率,夯实生态基底、充分发挥浦江沿岸生态优势,打造浦江第一湾生态涵养区;规划以“三园一总部“为落脚点,围绕黄浦江市级生态廊道建设,大力发展乡村旅游产业,建设工作、创业、游憩、休闲、旅游、度假于一体的农艺公园。
上海郊野单元(村庄)规划实践通过控制建设用地总量;有序推进守基地撤并,引导农民集中居住;合理规划经营性建设用地,保障区域产业发展;完善公益性设施用地,提升服务能级等具体实施内容切实改善乡村地区生活环境、提高农民生活水平,推进城乡一体化发展。
为进一步深入探索超大城市乡村振兴的空间规划和土地管理新模式、新路径,强化乡村振兴制度供给,2018年上海市发布《上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作实施意见(试行)的通知》,指出盘活存量资源,满足乡村用地需求;鼓励土地复合利用、提高乡村用地效率等要求。
郊野单元(村庄)规划是城市开发边界外乡村地区的详细规划,是镇域、村域层面实现“多规合一“的规划,是开展乡村地区国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的法定依据,也是上海结合自身特点开展全域土地规划的一次有益实践。
2.3 四川美丽幸福新村建设一一中西部地区脱贫攻坚
四川省根据习总书记系列重要讲话精神,特别是党的十八大以来,关于新农村建设的论述,对新农村建设进行了新的思考。四川是西部农业大省,农业人口超过6000万,脱贫攻坚任务艰巨。农村是四川全面建成小康社会的最大“短板“。2013年召开的新农村建设现场会上,四川省委常委、农工委主任李昌平提出建设幸福美丽新村。2014年,四川省委、省政府印发的《四川省幸福美丽新村建设行动方案(2014一2020年)》进一步明确丁工作目标。2016年四川省委办公厅、省政府办公厅在联合下发的《关于坚持新村建设与脱贫攻坚相结合加快推进卓福美丽新村示范县建设的意见》中确定自贡大安区等63个县市区(其中55个县为贫困县)为全省幸福美丽新村建设示范县(2016一2018年)。
双流区位于四川省成都市,西接祺州市,北与温江区交接,距成都市中心约20多公里。双流区政府于2015年开始陆续启动彭镇柑梓、永安双坝、胜利白塔、金桥临江等多个幸福美丽新村建设。规划以放活土地经营权为改革主攻方向,促进土地适度规模经营,带动农民就地创业就业。把精准脱贫与农村危房改造结合起来,从平原、丘陵、山区及民族地区实际出发,对原有的山体、水体、林盘等生态资源进行保护,采用适应环境的嵇入式设计,使新村建设与林盘、山体等生态要素有机融合,把民居新建、改造和保护性修缮结合起来。探索形成了“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设“模式。
建设幸福美丽新村是四川省委、省政府对全域土地综合整治的一次有益探索,也是四川结合自身特点实现乡镇振兴的一次有益实践。
2.4 武汉都市田园综合体建设一一引领乡村振兴的新载体和新模式
2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给例结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》首次正式提出“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体,让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体“““。武汉都市田园综合体正是在这样的背景下开始发展起来的。
2018年9月“田园综合体“在《乡村振兴战略规划(2018一2022年》中被提为引领乡村振兴发展的新载体和新模式。这进一步明确了武汉都市田园综合体的地位。经过几年的发展,武汉都市田园综合体已形成一套自有发展模式。
蔡甸都市田园综合体位于湖北省武汉市蔡伴区东部,九真山风景区与索河风景区以东,后官湖生态发展区以西,中法生态城及蔡甸城关以南,常福新城以北,距武汉市中心20余公里。该区域处于武汉都市发展区内,拥有良好的交通条件和优质的自然资源,总面积约为44平方公里。
规划定位为构建以莹、花卉、园艺等产业为核心,中国传统知音文化为基础,健康、舒适、愉快、和谐的慢生活体验为目标的“三生协调、三产融合、三农获益“都市田园综合体样板,成为城市功能品质转型提升示范区、乡村振兴战略示范区、三乡工程示范区。规划遵循“错固农业根本、延伸农业链条、提升农业价值、坚持三产融合“的发展策略,构建“核心、支撑、配套、衍生“三产融合体系。同时,遵循再利用、减量化、资源化,形成“三产三级“循环发展模式。同时规划基于生态敏感性分析和环境承载力要求,确定核心生态要素,全面对接生态保护红线,通过优化示范农田、保留设施良田、提升特色农地、整合林地花卉,形成莲、花、园三大标准化生产基地,并以“多保留、重整治、少拆并“的原则确定区域内村庄改造和整治方案,构建“全民、全时、全景“的都市田园综合体旅游体系。
武汉都市田园综合体作为“农业+文旅+社区“的综合发展模式,以功能复合化、产业多维化、主体多元化为基本特征,通过农业综合开发、文化旅游发展、美丽乡村建设等,促进乡村地区社会经济转型升级。
同时,武汉都市田园综合体也是乡村振兴发展的重要载体,是集合了不同功能、不同利益诉求的综合发展平台,其规划也应是集合多种类型的综合规划。
3、乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治实践模式总结
都市近郊区全域土地综合整治根据地方的发展实际,目前形成多种模式,基本上可以概括为“土地整治+“,包括“全域土地综合整治+美丽乡村““全域土地综合整治+生态环境整治““全域土地综合整治+郊野公园““全域土地综合整治+精准扶贫““全域土地综合整治+乡村旅游““全域土地综合整治+现代农业“。
一般情况下,“全域土地综合整治+美丽乡村“建设适用于都市近郊区乡村地区;“全域土地综合整治+生态环境整治“适用于生态环境亚待改善的区域;“全域土地综合整治+郊野公园“适用于大都市近郊区;“全域土地综合整治+精准扶贫“适用于都市近郊区且经济较落后的乡村地区;“全域土地综合整治+乡村旅游“适用于都市近郊区的具有自然或人文特色的乡村地区;“全域土地综合整治+现代农业“适用于都市近郊区且农业较发达地区,具有一定的农业发展基础。在实际工作中,这几种模式往往会叟加使用发挥综合效应(见附表1)。
4、结语
全域土地综合整治是当前土地整治发展的新方向,是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计。近年来各地因地制宜,改革创新,推动土地整治与多种要素的综合路界融合,积累了较为丰富的经验实践,并取得了生态、经济、社会等综合效益。本文通过梳理全域土地综合整治的发展历程,总结了土地综合整治的内涵及其演变规律;同时结合各地的实践梳理了乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治的实践现状及模式总结,以期对当今都市近郊的乡村地区发展提供一定的借鉴。(作者：周燕妮)
1.1起始培育阶段
我国是一个历史悠久的文明古国,同时也是世界农耕文明的主要发祥地之一,拥有辉煌灿烂的农耕文明。我国的土地综合整治最早可以追溯到商周时期的“田井制“,因为土地被道路沟渠分隔成方块, 形状像“井“字,因此称作“井田“。当时的井田,属周王所有,由其分配给庶民使用。现代意义上的土地整治出现在新中国成立以后、当时土地规划作为一门学科传入我国。之后随着农业合作社在全国的试点,1956年在全国各地开展了规划试点,并显现出土地整治的卓越成效,包括耕地面积的增加,水利设施的完命,土地利用效率的提高,农民生活、生产状况的改善等。其后,随着农业机械化的兴起和“农业学大寨“运动,农田建设开始出现山、水、田综合治理的趋向,可以说,此时的土地整治规划已经初露端倪,内容上也已较为丰富,包括了土地平整、“田水路林“等各项内容的综合整治。
这段时期经过一系列的综合探索,最终形成了土地综合整治的雏形。虫然从内容上来看,还较为单一,重点关注农用地的整治;从规划编制范围来看,局限在乡镇级(一般以人民公社为基本单位,相当于现在的乡镇),但是却为未来的全域土地综合整治奠定了基础。
1.2发展探索阶段
1966年随着文化大革命的开始,各地不顾自然规律和经济规律,大撂“大寨式规划“,造成土地资源退化和生产效率低下。直到改革开放以后,1982年国家土地管理局发布的《县级土地利用总体规划要点》中指出,区域间跨社队的大型土地改良、排灌系统建设、大城防护林带等内容成为指导区域性土地整治工作的重点任务0。1986年,《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》(中发【1986]7号)指出,十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策。1yb/年,国家计委和国家土地管理局联合召开了我国第一次“全国非农业建设用地计划“工作会议,确定了1987年用地计划指标,讨论了计划编制办法,交流了土地管理经验。之后,国家计划委员会首次组织编制《全国土地利用总体规划纲要(1986一2000年)》,土地整治作为重要内容出现在其中。
总的来说,这一时期是探索发展的阶段,经过了一系列的尝试和反思,土地整治的目的逐渐明确,作为土地利用总体规划的重要组成部分,土地整治主要围绕耕地总量动态平衡的要求,按照开源节流并举的方针展开。
1.3全面推进阶段
土地管理的转折出现在1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)之后,文件对土地整理提出了明确的思路,即“积极推进土地整理,撂好土地建设““。至此,土地整理的概念第一次正式写入中央文件,并且进一步丰富了内涵,包括对田、水、路、林、村进行综合整治,提出了对土地建设、耕地质量、耕地有效面积、农业生产条件和环境等内容的具体要求。紧接着1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》,标志着国家从法律层面正式规范了土地整治的内容。2000年,国土资源部编制实施的《土地开发整理规划编制规程》(TD/T1011一2000)对引导土地整治工作有序展开提出了明确的规划目标、任务和主要内容,规范了土地开发整理规划的编制工作。与此同时,第一轮土地开发整理规划编制工作正式开始。2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)提出的建设用地增减挂钩为城乡建设用地布局调整提供政策依据。
这一时期是土地整治的全面推进阶段,土地整河的内容以农用地为主,目标是以增加耕地面积和提高耕地质量为主,并且在实践中开始探索农用地整理与村庄土地整河相结合,同时整治范围也开始由农村向城镇工矿用地延伸。
1.4综合发展阶段
第二轮规划编制工作在2008年伴随着《全国土地利用总体规划纲要(2006一2020年)》的发布拉开序幕。2010年发布的《国土资源部关于开展土地整诊规划编制工作的通知》(国土资发[2010]162弗),对口级土地整诊规划编制及14个试灵市、县的土地整诊规划编制工作作出了全面部者。2012年国务院正式批准颁布实施《全国土地整诊规划(2011一2015年)》,对全国土地整河工作作出了进一步的明确指示,随后丶推出了关于基本农田、育标准基本农田、耕地质量等一系列的政策文件。
2013年笠的十八周三中全会审议通过的《中共中央奂于全面凌化改平吉干重大问题的决定》提出“山水林田谋是一个生命共同体“,标志脱土地整河将向综合化方向发展一。
2016年中央一与文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的吉干意见》中明确指出,要“大力实施农村土地整诊“,并市望通过土地整诊促进现代农业基砻夯实、农业绿色发展、农村产业融合、农村改革推进“。
2018年国土资源部提案建议全面实施土地综合整治助推乡村振兴。2019年自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发[2019]194号)指出,要按照《乡村振兴战略规划(2018一2022年)》相关部署要求,组织开展全域土地综合整治试点工作口。同时明确了全域土地综合整治的重点任务,即农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。这也是首次在土地综合整治任务中提出“乡村生态保护修复“。此外,全域土地综合整治的内容还应包括优化生产、生活、生态空间格局,促进耕地保护和土地集约节约利用,改善农村人居环境,助推乡村全面振兴。
这一阶段,土地整治的目标与任务更加多元化,内涵不断扩张和完善,从单纯的土地整治发展到“全域土地综合整治+“,并在高标准基本农田的建设与保护、乡村振兴、美丽乡村建设等方面开展积极探索。
1.5小结
总的来说,我国的土地整治经历了从单一的土地开发整理到集基本农田整理、城乡建设用地增减挂钩等多种功能于一体的土地综合整治,最终发展到土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台,田、水、路、林、村综合整治的全域土地综合整治,成为助力城乡一体化进程的系统性工程。全域土地综合整治是与社会经济发展规律相契合的,是发展的必然趋势。
2、乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治实践案例
乡村振兴战略是习总书记在党的十九大报告中提出的重要发展战略。在2019年12月召开的中央农村工作会议上,提出了要抓好农村人居环境整治、稳定粮食播种面积、深入推进“大棚房“问题清理整治、大力发展乡村产业、深化农村土地制度改革、强化乡村规划引领、推进农村移风易俗、建立乡村治理体系等具体工作内容。土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段。
在大的背景与现实需要的推动下,近年来,各地陆续探索乡村振兴背景下全域土地综合整治的模式。浙江、上海、成都等地结合区域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点率先展开了不同模式的探索。在东部经济较发达地区,侧重于城乡融合与保障农村产业发展用地;在中部经济一般发达地区,例重于乡村振兴战略实施,解决现代农业发展问题; 在西部贫困地区,则侧重于结合脱贫攻坚,解决农村基础设施建设、耕地保护等问题。
2.1 浙江双浦“1+N“全域土地整治一一高度城市化地区的国土综合整治模式
双浦镇位于浙江省杭州市西湖区西南部,南濑富春江,西与富阳区交界,北倚之江国家旅游度假区,东北与萧山区隔江相望,距杭州市中心约,、公里左右,属于典型的高度城市化地区的城乡结合部,存在典型的城乡交错地区土地管理利用问题。一是耕地利用碎片化,且耕地非农化达80%以上。二是村庄用地无序化,违法占地现象严重。三是农村产业发展低散乱,环境污染问题严重。
通过系统化的综合整治,不到一年,双浦镇的耕地质量得到了有效提升,耕地块数由677个减少至170个,平均单块面积由26亩增加至194亩;农村建设用地得到有效整合,块数由525个降至86个,平均单块面积由36亩增加至u亮88亩。通过整治,新增水田1283亩。同时,农村人均建设用地面积从194,平方米降至122平方米口米。
双浦的实践改变了传统土地整河项目立项,实现了由单项目为主到统筹实施耕地资源开发利用、美东乡村建设、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复、公益设施配套等多项目统筹推进的转变,充分发挥土地整治“1+N“综合效益。
2.2 上海奉贤区西渡街道郊野单元实践一一超大城市集中建设区以外地区的建设管理
西渡街道位于上海市奉贤区西北,北临黄浦江,与闵行区隔江相望,距上海市中心约25公里,属于超大城市的远郊区,存在典型的郊区土地管理利用的问题。一是农业人口分散屈住导致农村宅基地和农材达路占坷多。一星工业点丨、散、口、工业用地效益低。三是农业规模经营程度低,耕地碎厂化现象较为严重。
为加强对集中建设区以外地区的规划和管理,上海市于2013年创新性地提出了郊野单元,并于2014年发布厂《关于进一步完善本市新市镇规划编制管理体系、推进郊野单元规划编制的指导意见》, 2016年出台了《上海市郊野单元规划实施政策的若干意见(试行)》。
上海市奉贤区西渡街道于2016年启动《上海市奉贤区西渡街道郊野单元(村庄)规划(2018一2035年)》,规划以乡村振兴示范村建设为抓手,整合相关资源,统筹推进农民相对集中居住,切实改善农民生活水平,打造奉贤区农民相对集中居住示范区;结合低效工业用地减量化、零散农户宅基地腾挪,盘活存量建设用地空间,并积极开展招商引资,大力开展总部经济,通过一三产业融合,提振乡村经济活力,打造奉贤区“三园一总部“示范基地:规划抓住“一江一河“建设契机,围绕“水““绿“生态特色,继续改善水环境质量,提高森林覆盖率,夯实生态基底、充分发挥浦江沿岸生态优势,打造浦江第一湾生态涵养区;规划以“三园一总部“为落脚点,围绕黄浦江市级生态廊道建设,大力发展乡村旅游产业,建设工作、创业、游憩、休闲、旅游、度假于一体的农艺公园。
上海郊野单元(村庄)规划实践通过控制建设用地总量;有序推进守基地撤并,引导农民集中居住;合理规划经营性建设用地,保障区域产业发展;完善公益性设施用地,提升服务能级等具体实施内容切实改善乡村地区生活环境、提高农民生活水平,推进城乡一体化发展。
为进一步深入探索超大城市乡村振兴的空间规划和土地管理新模式、新路径,强化乡村振兴制度供给,2018年上海市发布《上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作实施意见(试行)的通知》,指出盘活存量资源,满足乡村用地需求;鼓励土地复合利用、提高乡村用地效率等要求。
郊野单元(村庄)规划是城市开发边界外乡村地区的详细规划,是镇域、村域层面实现“多规合一“的规划,是开展乡村地区国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的法定依据,也是上海结合自身特点开展全域土地规划的一次有益实践。
2.3 四川美丽幸福新村建设一一中西部地区脱贫攻坚
四川省根据习总书记系列重要讲话精神,特别是党的十八大以来,关于新农村建设的论述,对新农村建设进行了新的思考。四川是西部农业大省,农业人口超过6000万,脱贫攻坚任务艰巨。农村是四川全面建成小康社会的最大“短板“。2013年召开的新农村建设现场会上,四川省委常委、农工委主任李昌平提出建设幸福美丽新村。2014年,四川省委、省政府印发的《四川省幸福美丽新村建设行动方案(2014一2020年)》进一步明确丁工作目标。2016年四川省委办公厅、省政府办公厅在联合下发的《关于坚持新村建设与脱贫攻坚相结合加快推进卓福美丽新村示范县建设的意见》中确定自贡大安区等63个县市区(其中55个县为贫困县)为全省幸福美丽新村建设示范县(2016一2018年)。
建设幸福美丽新村是四川省委、省政府对全域土地综合整治的一次有益探索,也是四川结合自身特点实现乡镇振兴的一次有益实践。
2.4 武汉都市田园综合体建设一一引领乡村振兴的新载体和新模式
2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给例结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》首次正式提出“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体,让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体“““。武汉都市田园综合体正是在这样的背景下开始发展起来的。
2018年9月“田园综合体“在《乡村振兴战略规划(2018一2022年》中被提为引领乡村振兴发展的新载体和新模式。这进一步明确了武汉都市田园综合体的地位。经过几年的发展,武汉都市田园综合体已形成一套自有发展模式。
规划定位为构建以莹、花卉、园艺等产业为核心,中国传统知音文化为基础,健康、舒适、愉快、和谐的慢生活体验为目标的“三生协调、三产融合、三农获益“都市田园综合体样板,成为城市功能品质转型提升示范区、乡村振兴战略示范区、三乡工程示范区。规划遵循“错固农业根本、延伸农业链条、提升农业价值、坚持三产融合“的发展策略,构建“核心、支撑、配套、衍生“三产融合体系。同时,遵循再利用、减量化、资源化,形成“三产三级“循环发展模式。同时规划基于生态敏感性分析和环境承载力要求,确定核心生态要素,全面对接生态保护红线,通过优化示范农田、保留设施良田、提升特色农地、整合林地花卉,形成莲、花、园三大标准化生产基地,并以“多保留、重整治、少拆并“的原则确定区域内村庄改造和整治方案,构建“全民、全时、全景“的都市田园综合体旅游体系。
武汉都市田园综合体作为“农业+文旅+社区“的综合发展模式,以功能复合化、产业多维化、主体多元化为基本特征,通过农业综合开发、文化旅游发展、美丽乡村建设等,促进乡村地区社会经济转型升级。
同时,武汉都市田园综合体也是乡村振兴发展的重要载体,是集合了不同功能、不同利益诉求的综合发展平台,其规划也应是集合多种类型的综合规划。
3、乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治实践模式总结
都市近郊区全域土地综合整治根据地方的发展实际,目前形成多种模式,基本上可以概括为“土地整治+“,包括“全域土地综合整治+美丽乡村““全域土地综合整治+生态环境整治““全域土地综合整治+郊野公园““全域土地综合整治+精准扶贫““全域土地综合整治+乡村旅游““全域土地综合整治+现代农业“。
一般情况下,“全域土地综合整治+美丽乡村“建设适用于都市近郊区乡村地区;“全域土地综合整治+生态环境整治“适用于生态环境亚待改善的区域;“全域土地综合整治+郊野公园“适用于大都市近郊区;“全域土地综合整治+精准扶贫“适用于都市近郊区且经济较落后的乡村地区;“全域土地综合整治+乡村旅游“适用于都市近郊区的具有自然或人文特色的乡村地区;“全域土地综合整治+现代农业“适用于都市近郊区且农业较发达地区,具有一定的农业发展基础。在实际工作中,这几种模式往往会叟加使用发挥综合效应(见附表1)。
附表 1 都市近郊区全域土地综合整治的实践模式总结
4、结语
全域土地综合整治是当前土地整治发展的新方向,是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计。近年来各地因地制宜,改革创新,推动土地整治与多种要素的综合路界融合,积累了较为丰富的经验实践,并取得了生态、经济、社会等综合效益。本文通过梳理全域土地综合整治的发展历程,总结了土地综合整治的内涵及其演变规律;同时结合各地的实践梳理了乡村振兴背景下都市近郊区全域土地综合整治的实践现状及模式总结,以期对当今都市近郊的乡村地区发展提供一定的借鉴。(作者：周燕妮)