乡村旅游发展中非政府组织与地方的关系：一个双重嵌入的分析框架

        已有研究对非政府组织嵌入性的关注主要集中在其与政府的关系上, 忽视了其与受益群体之间的嵌入关系研究。基于微观视角, 以河南省郝堂村为个案, 运用深度访谈和参与式观察法, 通过主题分析考察乡村旅游发展中非政府组织与地方政府和受益社区之间的互动关系, 提出双重嵌入的分析框架, 认为非政府组织在身份合法性和非正式关系两个维度上嵌入地方政府, 在资源、网络和制度三方面由浅至深地嵌入社区。最后, 从内外因素两方面提出了如何加强非政府组织在振兴乡村旅游发展中的作用。

 

        乡村旅游的发展是多元主体共同参与的过程, 涉及地方政府、村民、游客、旅游企业、非政府组织等内外部利益主体。这些内外部利益相关者嵌入在乡村社会网络中互动博弈, 共同影响着乡村旅游的可持续性及地方治理。尽管非政府组织一直被认为可以促进社区增权、保护地方文化, 但鲜有研究探讨非政府组织与旅游的交互过程[3]。非政府组织如何有效嵌入已有的乡村社会治理结构, 是一个需要迫切思考的问题。
 

        近年来, 中央政府出台各项政策文件, 引导和动员非政府组织参与脱贫攻坚。越来越多的社会力量开始投身乡村, 参与乡村的发展, 成为振兴乡村的一股新兴力量。因此, 考察非政府组织在地方的嵌入过程, 检视其行为的有效性以及对乡村旅游发展的影响, 有利于识别非政府组织在乡村振兴中的作用。鉴于以往研究主要讨论国家对非政府组织的嵌入式治理, 中机院将采用更加微观的视角, 将非政府组织的互动对象从国家转移到受益地方, 考察非政府组织在项目实施过程中与地方政府和社区的嵌入关系, 提出“双重嵌入”的概念和分析框架, 并以河南郝堂村为个案, 尝试厘清非政府组织介入旅游发展所带来的社区与非政府组织、非政府组织与地方政府, 及其引致的社区与地方政府间的多元互动关系, 包括这种嵌入关系对乡村旅游的影响。

        一、非政府组织的嵌入:一个批判性透视

1. 非政府组织的嵌入研究。

“嵌入”是海内外学者分析中国非政府组织的关键概念。刘鹏提出了“嵌入型监管”, 认为国家会运用特定的策略组合营造符合其政治偏好的环境, 进而达到对非政府组织的嵌入性干预和调控[5]。随后, 学者通过分析政府购买社会服务中的“嵌入”行为, 解释政府如何通过公共服务项目制的运作, 实现对非政府组织的隐形规制[6]。还有研究将非政府组织视为嵌入主体, 从非政府组织的角度考察嵌入性对其产生的影响。例如Hildebrandt根据非政府组织领导者与政府官员之间的人际亲疏关系, 区分了浅层嵌入和深层嵌入[7]。也有学者从制度嵌入性着手, 考察非政府组织与国家的合作伙伴关系, 指出非政府组织关注的问题的显著性、与其他非政府组织之间的网络关系, 以及组织的领导力是影响其嵌入程度的重要因素[8]。以上研究多采用宏观视角, 透过嵌入性的概念审视国家与社会的关系, 也有个别研究关注微观层面, 如通过个案揭示了在基层政府权力的影响下, 非政府组织如何产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的改变[9]。

统观现有文献, 无论研究视角是宏观还是微观, 嵌入主体是非政府组织抑或政府, 对非政府组织嵌入性的探讨依然没有跳出“国家-社会”关系的研究范式。实际上, 非政府组织具有双重身份, 既是国家代理人又是社会行动者[10]。已有研究的分析路径侧重其国家代理人的身份, 而忽视其社会服务提供者的角色。相对于非政府组织如何嵌入国家以获取资源和合法性, 或者国家如何嵌入非政府组织以实现社会管理等宏大叙事而言, 非政府组织如何嵌入地方, 如何与社区互动以实现社会服务的供给等重要命题还有待于进一步探究。任何项目都不是在真空中进行的, 地方嵌入对非政府组织来说是至关重要的[11]。嵌入程度决定了社区对项目的支持度, 甚至影响非政府组织在地方政府眼中的合法性[12]。因而需要在非政府组织的国家嵌入话题之外, 关注地方嵌入的问题。

2. 一个双重嵌入的分析框架。

“双重嵌入”指的是非政府组织在项目执行中存在的两种嵌入关系:一种是作为国家代理人与政府之间的向上嵌入关系, 在这一维度中, 非政府组织通常在获取资源或合法性的过程中充当着被影响者的角色。另一种是作为社会行动者在项目执行过程中与社区的向下嵌入关系, 非政府组织在其中主要扮演影响者的角色。一方面, 向上嵌入包括身份和关系两个维度:非政府组织的身份合法性, 是否登记注册意味着是否获得官方认可;而非政府组织领导与政府官员之间的非正式关系也反映了其嵌入程度。另一方面, 向下嵌入的维度细分为资源、网络和制度, 非政府组织通过资源供给介入地方, 继而随着项目活动的开展渗透地方的社会关系网络, 甚至进一步影响着地方的正式或非正式制度, 改变人们的某种认知或者地方治理结构, 达到深层嵌入的状态。
 

        二、个案引入与研究过程

1. 案例地概况。

郝堂村, 位于河南省信阳市平桥区, 距离市中心城区约17公里。全村下辖18个村民小组, 640户, 总人口2385人。2011年, 平桥区被批复为河南省“省级可持续发展实验区”, 郝堂被列为可持续发展试验村的项目试点。区政府以购买社会服务的形式出资90万/年, 邀请非政府组织“北京绿十字生态文化传播中心” (以下简称“绿十字”) 对郝堂村进行改造设计, 签订两年服务协议, 开启可持续发展“郝堂茶人家”项目的建设。经过两年建设, 2014年, 郝堂村游客接待量达到150万左右。旅游的发展带来大量的劳动力回流, 2011-2017年间, 全村返乡创业青年人数达550人, 开办农家乐67家。2009年, 郝堂村民人均年收入约4000元, 低于全国平均水平20%。2017年, 全村人均年纯收入达1.3万元 (1) , 与全国平均水平持平。

2. 研究过程。

为考察非政府组织在地方的嵌入过程, 笔者采用质性研究方法以便获取更加深入的知识[13]。案例所在地是笔者之一的家乡, 因此对案例地的发展长期关注。实地调研于2018年5月21日至6月4日展开, 结合前期收集的网络资料, 为快速进入田野接触到信息最丰富的受访对象, 研究者进入社区之后主要采用目的性抽样方法, 具体来说, 先访谈村委会人员确认、甄别、补充已获取的网络资料, 然后根据浮现的信息主题有目的地选择一部分村民进行访谈。当相同的信息反复出现, 便认为达到信息饱和, 停止寻找访谈对象。为了避免关注点过于集中, 遗漏其他重要信息等偏见产生, 调研者也在集市、廊亭等公共场所随机访谈普通村民。在资料收集上, 主要运用半结构化访谈法和参与式观察法。调研者为当地人, 访谈语言为普通话和信阳方言。调研期间共计访谈20人, 涉及四类群体:村民 (编码R) 、政府工作人员 (编码G) 、外来企业员工 (编码C) 、非政府组织人员 (编码N) , 主要了解乡村旅游发展历程、非政府组织的介入过程及其行动、村民和地方政府对非政府组织的感知与评价等。为确保收集到的资料是可信的, 采用了来源三角验证的方法, 即相同的问题会被问及不同的受访者, 经由多个不同访谈对象证实的信息才被视为有效的。
 

        三、向上嵌入：非政府组织与地方政府

郝堂村的旅游发展过程中有多个非政府组织介入, 本土非政府组织与外来非政府组织相比, 与地方的互动时间更长, 嵌入程度更深, 更能代表非政府组织在地方的嵌入特征和属性, 因此, 这里要探讨的非政府组织是信阳乡村建设协作者中心 (以下简称“协作者中心”) 。结合案例的实际情况, 下面从合法性身份的获得和关系的演变来阐述非政府组织与地方政府的嵌入状况。

1. 身份转变:

从非正式到正式组织。协作者中心是2011年在平桥区民政局注册成立的民办非企业单位, 业务主管单位为平桥区科技局。但实际上, 正式身份获得之前, 协作者中心已经存在两年多, 由李昌平 (1) 与区科技局官员G03-YMS于2009年联合发起成立。“做郝堂的时候有一个理念就是首先得有社区外部的社会组织参与, 通过外部社会组织参与、陪伴、引导、协作农民自己的组织发育成长。所以我们第一件事情就是成立郝堂的一个外部组织, 叫做信阳乡村建设协作者中心。” (G03-YMS语) 由此可见, 协作者中心最初成立就是为了承接外部资源的同时培育社区自组织。但此时的协作者中心仍然是带有政府官员与外部专家个人行为性质的社会实验。

2011年4月, “郝堂茶人家”实验村建设项目开启。为了协调各局委的资源, 更好地推进项目建设, 区政府抽调四名大学生村官, 在科技局的领导下成立可持续发展实验区办公室 (以下简称“实验区办公室”) 。但正如G03-YMS所说:“政府有政府的运作体系, 公益组织有公益组织的运作体系, 两者想平等坐下来沟通要有个平台。”因此, 为了更好地对接设计方绿十字等公益组织, G03-YMS以实验区办公室的人员和架构正式注册协作者中心, “一套人马两个牌子”, 当对接政府资源时, 他们以实验区办公室的身份出现;对接非政府组织时, 则扮演协作者中心的角色。可以发现, 协作者中心的身份经历了从草根到获得合法身份的转变过程, 这个转变也意味着协作者中心嵌入地方政府程度由浅至深, 关键人物李昌平和G03-YMS在其中发挥了重要的作用。这种深层次的嵌入, 一方面使得协作者中心能够全面参与郝堂建设, 但同时双重身份的复杂性也导致了协作者中心在依附性和自主性之间的张力。

2. 矛盾渐生:

从隐形到凸显。在2011至2014年郝堂发展的前期阶段, 当对接外部公益组织时, 协作者中心的身份才会浮现, 是一种隐形的存在。建设阶段之后, G03-YMS碍于政府官员身份便辞去协作者中心法人, 转由协作者中心成员———大学生村官N01-JJJ担任。然而, 2015年N01-JJJ辞去大学生村官职务, 转做全职公益人, 他说:“你全职做了之后, 它就慢慢地显现, 矛盾也都会有的。比如原来是隐形的, 如果我现在要是做这个活动, 无论做什么上面都得写我的名字, 要不然咋能证明这事儿是我做的?”协作者中心逐渐凸显, 伴随而来的是与地方政府出现矛盾。比如, 郝堂村举办第一届村民晚会, 主要由协作者中心负责筹备, 但是, 最终呈现在舞台背景上的单位名称中却没有“协作者中心”的字样。协作者中心对此心生不满, 与地方政府之间产生了一些摩擦。
 

        四、向下嵌入：非政府组织与旅游社区

1. 外部公益资源的对接。

协作者中心最初成立的目的之一, 即为地方政府对接各种外部公益资源。实际成立之后, 除对接地方政府引入的资源以外, 其自身也利用所处的非政府组织网络为村庄带来了各种理念、人才和经济资源。

首先, 倡导健康生活理念。2011年, 协作者中心在李昌平的引荐下, 对接到美国爱心基金会, 在郝堂村开展“健康服务进家庭”活动。由爱心基金会负责具体执行, 协作者中心充当协调者和监督者, 陪同基金会的医疗专家入户宣讲健康知识, 建立家庭健康档案, 引导村民注重个人健康卫生, 进而改变村民的行为习惯。尽管实施效果可能不尽如人意, 如村民R06-CW所言:“我只记得一个内容就是提倡母乳喂养和顺产, 减少剖腹产”, 但这种理念的培植也是该活动的有益成果。该项目结束后, 协作者中心发现成人饮食习惯较难改变, 便引进北京营养师俱乐部, 在小学生中开展饮食教育, 试图通过孩子间接影响成人。协作者中心从饮食健康教育嵌入村庄, 也充当了外部公益组织与地方政府之间沟通的桥梁。

其次, 引入外部人才资源。2013年, 友成企业家扶贫基金会 (简称“友成基金会”) 发起的青年发展与培养项目———小鹰计划, 将中期培训地点选址郝堂村, 揭开协作者中心与小鹰计划的合作序幕。从2014年开始, 友成企业家扶贫基金会每年选拔2-3名青年小鹰学员进驻郝堂, 开展为期一年的沉浸式乡村实践。小鹰学员进驻郝堂, 在促进自身成长的同时也为村庄带来些许改变。例如2015年, 来自武汉大学的小鹰学员为郝堂村旅游土特产品包装设计统一风格, 并在郝堂小学的正常课时之外, 给孩子们开设每周三次、每次一小时的第二课堂, 讲授手工、美术、合唱等内容。2016年的小鹰学员联合公益组织古村之友, 于2016年11月发起“豆本 (2) 与美丽乡村的邂逅”募捐项目, 成功筹集5600元用于购置空白豆本、水彩笔、定画液等物品, 为村内孩子开展豆本创意课堂, 培训郝堂小学的在校教师, 举办郝堂豆本展等。村民对此评价道:“有些小鹰真是为村庄做了不少事, 像教孩子们画画, 辅导他们作业, 对村里的孩子来说多难得!” (R12-CY) 而孩子们则以实际行动表达着对小鹰志愿者的喜爱, 笔者所住的村民家13岁儿子曾提到:“有些老师特别严, 但我每天还是去岸芷轩写作业, 因为她们教的一听就懂。”小鹰学员本身是协作者中心对接的外部人才资源, 不少来自国内一流大学的小鹰们凭借自身特长改变着村庄的同时, 也成为勾连村庄与外部世界的桥梁。由此可见, 协作者中心利用自身所处的非政府组织网络, 连接着村庄与外部社会的公益资源。因为这种非政府组织网络的存在, 协作者中心对接到的资源反过来又为村庄带来更多的资源, 资源在村庄的集聚和叠加最终带来系统的改变。

最后, 吸纳外部经济资源。2011年, 协作者中心以资金互助合作社为案例, 成功申报英特尔公司和民政部共同发起的“芯世界”公益创新奖, 获得奖金10万元。协作者中心将10万元奖金用于筹建郝堂青年创业合作社。2012年6月, 青年创业合作社向村委会承包150亩荷塘, 期限3年, 试图通过“合作社+基地+农户”的模式, 带动返乡青年创业。但实际运作过程中, 因为经验不足、人员流动等原因, 3年期满后并未与村委会续约。尽管运行效果不佳, 青年创业合作社逐渐沉寂, 但这是协作者中心初期利用外部资源嵌入村庄的一种有益尝试, 将返乡青年组织并调动起来, 为后来内部自组织网络构建打下了基础。

2. 内部自组织网络的构建。

协作者中心在地陪伴的时间越长, 其在乡村的嵌入愈深, 主要表现为在协作者中心影响下乡村内部自组织网络的构建。2016年, 郝堂返乡青年自发成立了由15人构成的乡村自组织———青年志愿者服务队 (以下简称“服务队”) 。作为发起人之一, 服务队队长R04-LCX在解释发起缘由时说道:“闲的时候, 我们这些年轻人就会聚在一块喝茶聊天, 去岸芷轩找N01-JJJ, 经常跟她一块聊天, 发现村庄存在一些问题, 比如游客多了那个垃圾啊, 还有之前搞的那些公共设施都有一些损坏, 所以我们年轻人想在屋里做一些事情, 搞一个青年志愿者服务队。”由此可见, 协作者中心在青年群体主体意识的唤醒方面起到了潜移默化的作用。

服务队成立之后, 通过各种活动服务郝堂的乡村旅游。一是定期清理垃圾。尽管村委会聘请六位本村老人打扫村庄的公共区域, 但是青年志愿者们发现一些较为偏僻和相对崎岖的地方, 对于老人们来说比较难以打扫, 便自发组织队员每两周对河道、草丛等区域的垃圾进行清捡并分类。二是修缮旅游公共设施。郝堂沿河建有木制栈道, 2017年, 部分栈道栏杆断裂脱落, 在村委会对此并无作为的情况下, 基于对游客安全的考虑, R04-LCX号召队员自发进行了修缮。三是引导车辆。节假日期间, 自驾进村的游客过多, 造成村内交通拥堵。“5月3号下午, 我们抽调了3-4个人在路口引导车辆出郝堂。说白了这些事儿村里可以干, 但是如果村里不解决呢?没关系, 我们做也一样。” (R05-ZJY) 四是修建登山步道。服务队队员在与往来游客的交谈中意识到, 郝堂旅游发展存在一个明显的问题是游乐项目较少, 留不住游客。因此在协作者N02-MJ的建议下, 服务队队长通过挨家挨户动员, 号召全体红星组村民共同参与, 修建了一条一公里左右的登山步道。

通过上述梳理可以看出, 协作者中心另外一个重要的功能在于促进社区主体意识的产生, 借由乡村自组织进一步嵌入社区。在村委会管理缺位的情况下, 乡村自组织发挥了补充作用。并且, 协作者中心对社区的影响虽然只是极少数的青年个人, 但是青年人的参与和发起活动正影响着更多的社区主体参与其中。

3. 非正式制度的萌芽。

乡村自组织形成的背后是郝堂村青年群体主体意识觉醒, 责任、奉献等行为准则的生成说明协作者中心在村庄的嵌入逐渐加深。当问及为什么要加入服务队时, 志愿者们说:“年轻人应为自己的村子做点事儿” (R04-LCX) , “N01-JJJ一个人在郝堂坚持这么多年不容易……你不是郝堂村的, 你都为郝堂做出这么大贡献, 对吧?我作为一个有现代思想的年轻人, 我也有责任, 也有义务来站出来分担一点, 对吧?” (R05-ZJY) 由于协作者中心长期的在地陪伴, 郝堂青年群体对村庄的关注已经开始从私领域向公领域拓展, 非正式制度的萌芽是其深层嵌入的结果。

然而, 萌发这种意识的村民仍然微乎其微, 甚至有一些加入服务队后又退出的村民, “以前我弄了, 后来我懒得弄……以前村里管, 不让在外面摆摊, 现在不管了, 那些吃饭的桌子都摆在外面, 吃饭的餐巾纸、垃圾乱丢, 风一刮都吹到河里了, 你为谁捡你说?没啥意思, 我想着我不搞了, 你们愿意搞你们搞。” (R03-YDH) 而已经加入的志愿者们也表示, “这个东西有点儿把 (1) 用, 作用不大。为啥作用不大吧, 因为比如你发现一些情况, 你反映到村里根本没啥用, 根本不管不问。” (R09-SLH) 作为一个非正式的乡村组织, 服务队掌握的资源和权力有限。在能力和权限范围之外, 诸如对人的管理和约束、沿河亲水栈道等旅游公共设施的新建, 需要借助村委会的力量。但协作者中心孵化的社区自组织并没有将村干部纳入其中, 缺少社区政治精英参与的同时, 村干部的不作为某种程度上也制约了志愿者的积极性。因此, 非正式制度的形成不仅需要非政府组织的在地陪伴, 村委会的参与和配合也起到重要作用。
 

        五、结语

        发展乡村旅游是实现乡村振兴战略的重要途径之一, 而非政府组织一直被认为在促进社区参与旅游中发挥着重要作用。理论上, 本文通过个案分析非政府组织与地方互动过程对乡村旅游的影响, 进而提出了双重嵌入的分析框架, 认为非政府组织在地方存在向上嵌入政府和向下嵌入社区两类嵌入关系。双重嵌入分析框架的提出具有重要的理论意义, 能够统合非政府组织与国家关系的宏观研究以及与社区关系的微观研究, 并且透过行为考察嵌入关系, 能够桥接当前非政府组织研究中存在的关系研究和行动研究两大阵营。
 

        通过对非政府组织嵌入过程的梳理, 本文认为, 可以从内外因素两方面加强非政府组织在乡村旅游发展中的积极作用。一方面, 从外部因素来看, 地方政府要培育非政府组织的自主性。郝堂个案表明, 非政府组织与地方政府渐生的矛盾, 是其依附性与自主性之间的张力导致的。转变身份的协作者中心试图寻求更多的自主性, 这与地方政府的依附性要求之间产生了矛盾。因此, 地方政府应在引导非政府组织发展的同时要培育其自主性, 这样才能充分发挥非政府组织在振兴乡村旅游中的作用。另一方面, 从内部因素来讲, 对外, 非政府组织要继续扮演社区与外部之间的桥梁, 为社区挹注更多的外部资源, 促进社区桥接型社会资本的发展;对内, 以协作者的身份在地陪伴、引导、培育社区自组织的成长, 通过促进部分村民主体意识的觉醒, 提升社区联结型社会资本的存量, 最终实现村庄善治和乡村的振兴。需要指出的是, 协作者中心在郝堂的嵌入过程中缺少村委会成员的加入, 这不利于其对乡村社区的嵌入和作用的发挥, 因为这种嵌入方式天然地会导致多个相互分隔的社区关系网络的出现, 抛开社区原有权力主体的自组织一定程度上撕裂了乡村社会。社区自组织不是依托政治精英的强人网络构建的, 而是通过唤醒相对年轻的社区社会精英成立的。因此, 未来非政府组织在嵌入社区的实践过程中还要注意与村支两委的合作, 吸纳社区政治精英的参与, 充分利用他们在村庄的权威和关系网络, 这样才能避免给社区带来分化, 进而发挥出更大的组织效能。（作者：杨莹孙九霞）