乡村振兴规划|四川省G村农地闲置治理中的村民互助：地方经验与缺陷补正
现有文献主要从国家政策和法律法规的层面对农地闲置的治理问题进行探讨, 其研究成果局限于制度构建, 忽视了实践经验的重要作用。实践中多数不适宜土地承包经营权市场化流转的地区采用村民互助的方式对闲置农地进行了有效治理, 其中, 以四川省G村最为典型。该村的村民互助经历了经济关系主导型、血缘关系主导型、地邻关系主导型3种类型的演变。目前, 其采用的地邻关系主导型村民互助, 包含着相邻居住型和农地相邻型两种实践类型, 是一种为克服劳动力之不足而以地邻关系为纽带自发形成的临时性农业生产方式。G村的村民互助虽然在农地闲置治理中取得了一定成效, 但仍存在部分村民参与意愿低、生产技术相对落后、互助可持续性不足等问题。应通过利用村两委和龙头企业提高村民的互助意愿;实施教育服务购买优化农民的生产技术和生产理念;借力乡贤调解纠纷提高村民互助的可持续性等途径予以解决。
一、问题的提出与文献回顾
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”是实施乡村振兴战略的重要途径。而这三大体系的构建, 均离不开对农地的有效利用。但由于中国城乡经济发展不平衡, 农村劳动力逐步向城市转移, 致使农地大量闲置。尽管《土地管理法》第37条明确规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”, 国家也试图通过实现土地承包经营权的市场化流转来解决农地闲置问题[1], 但中国农地闲置问题至今依然十分突出, 亟待解决。
从对中国知网的检索来看, 土地闲置问题的治理早已引起学界关注, 与此相关的研究成果有近3 000篇。但这些研究成果大多是针对建设用地闲置的治理, 以农地闲置治理为研究对象的成果仅有数十篇。这些成果从不同角度对该问题进行了研究, 并提出以下几种解决方案:第一, 制定耕地保护奖惩措施。肖轶等 (2011) 认为, 中央政府应该加大给予地方政府和农民进行耕地保护的奖励以及提高违规的惩罚力度, 减少耕地资源的闲置和浪费[2]。第二, 实现农地股份化并建立股份合作社。杜静 (2011) 认为, 应按照股份制和合作制的基本原则, 农民以承包地的经营权作为主要出资方式, 将土地承包经营权转化为股权, 并按照股份从土地经营收益中获得一定比例的分红[3]。第三, 将节约用地纳入干部考核体系。华彦玲 (2011) 认为, 应严格干部考核制度, 完善节约集约用地的考核评价机制[4]。第四, 利用财税政策盘活闲置土地。潘玥等 (2015) 认为, 应当完善闲置土地基础配套措施, 利用财税政策盘活闲置土地, 如征收农地闲置税[5]。第五, 对闲置农地进行多功能开发。邱生荣和梁康迳 (2015) 认为, 闲置农地的多功能开发能实现农地效益的提升, 在适宜的条件下发展休闲农业符合解决人地矛盾和激活农村经济发展的要求[6]。第六, 修改相关法律法规。官本任 (2010) 认为, 应当对《土地承包法》做出相应的微调, 具体来说应该让承包户自行寻找受让方, 由集体经济组织统一招租, 鼓励旅游、娱乐公司受让农村的闲置土地[7]。第七, 引入耕地保护基金制度。周小平等 (2015) 认为, 中国应当建立和实现耕地保护基金制度, 并从基金的筹集、用途、使用及管理等方面明确其实现路径[8]。第八, 综合解决途径。如谢炳庚和李晓青 (2001) 认为, 应当增加农地开发利用投入, 优化农业用地结构, 加强土地利用法制建设, 建立土地利用动态监测网络[9]。
虽然这些探讨对上述问题的解决无疑具有一定的积极意义, 但其研究成果主要集中于制度构建层面。如耕地保护奖惩制度、干部考核制度、耕地保护基金制度、农地股份化以及相关法律的修改等均属于制度构建研究。但新制度的建构以及原有制度的重构不仅需要耗费大量的经济成本, 而且也不利于国家农地制度的稳定, 难以促进农地闲置问题的真正解决。因此, 农地闲置问题的治理需要转换思路, 注重对地方实践经验的挖掘和凝练。笔者在对全国土地承包经营权流转问题进行调研时发现, 多个不适宜土地承包经营权市场化流转的村庄, 探索出了通过村民互助解决农地闲置问题的路径, 并在实践中取得了较好的效果。本文拟对典型村庄的村民互助个案进行剖析, 总结其经验, 分析其不足并探索其补正方法, 以裨益于农地闲置问题的治理。
二、案例选择与研究方法
(一) 案例选择与引介
1. 案例的选择
2017年4月—10月, 笔者所在的研究平台对全国土地承包经营权流转问题进行了较为系统的调查。调查发现, 虽然全国各地均依照国务院印发的《关于引导农村产权流转市场健康发展的意见》 (国办发[2014]71号) 等文件之规定, 建立了土地承包经营权流转市场, 但在流转市场发挥的实际效用方面, 不同地区存在较大差异。总体而言, 城市周边或交通较为便利的平原地区的土地承包经营权流转活跃, 以转包和出租为主的土地承包经营权流转占据主导地位, 且主要通过流转市场完成。如湖北省W市农村综合产权交易所成立至今, 已为2000多宗土地承包经营权流转提供服务。土地承包经营权的市场化流转, 不仅增加了农民的财产性收入, 还极大地促进了这些地区闲置农地的治理。而交通不便或者以山地和丘陵为主的农村地区的土地承包经营权流转市场在实际流转中发挥的作用较小。如四川省Q县土地承包经营权流转市场成立至今, 仅发生过作为流转样板的15宗土地承包经营权交易。并且, 这些地区的土地承包经营权流转并不活跃, 仅存在少量以代耕或者互换为主的流转。而代耕或者互换并不能促进农地闲置问题的解决。因此, 这些地区农地闲置问题依然相当严重。但是, 在多数不适宜土地承包经营权市场化流转的地区, 村民正积极通过各种途径对农地闲置问题进行治理, 其中, 较为普遍的就是村民互助。笔者在调查中发现, 湖北、江西、安徽、湖南、河南、四川、贵州、重庆等省市的村庄均存在利用村民互助解决农地闲置问题的现象, 并形成了“结对子”“连片耕种”以及“农忙服务队”等类型的互助模式。
在这些村庄中, 笔者选择四川省G村进行个案剖析是基于以下原因:第一, 现象的普遍性与个案的代表性。就社会科学的研究而言, 研究的现象必须是一个具有普遍性的社会事实。就笔者的调查来看, 不适于土地承包经营权市场化流转的村庄通过村民互助的方式治理农地闲置问题这一社会现象, 是一个普遍的事实。因此, 村民互助具有学术意义上的普遍性。但是, 仅具有普遍性还不能成为研究对象。个案研究所选取的个案还必须具有代表性, 而G村的村民互助相较于其他村庄而言, 具有演进逻辑清晰、发育成熟、互助行为活跃、农地闲置治理效果突出等优点, 能够在很大程度上代表通过村民互助的方式治理农地闲置问题的村庄。第二, 调查的便利性。本文作为一个实证性较强的个案研究, 需要对研究个案进行长时间的细致调查。笔者曾对本文选取的G村所在地的农村土地制度改革问题进行过系统调研, 因此对该地较为熟悉, 能够使调查兼具便利性与有效性。
2. 案例引介
G村位于S省中部的岷江流域。全村共有村民421户2105人, 其中男性1107人, 女性998人。该村的主要特征为:
第一, 小聚居、大散居。该村每户村民均有独立的宅基地, 并以3~5户为邻, 沿道路或者河流建房。其房屋制式较为统一, 主要以二层洋楼和一层砖瓦房为主。并且, 每户均修建有晾晒农作物的“晒坝”与房屋紧邻。第二, 公共交通便利。该村村级、组级公路已于2012年全部硬化, 实现了村村相通、户户相连, 并且每个小组的道路均能接入县级主干道。第三, 地形以丘陵为主。该村位于成都平原边缘, 地形以浅丘为主, 浅丘之间有面积较大的洼田。第四, 人均耕地多、林地少。该村的土地除宅基地、乡村道路用地以及少量荒地外均为农用地。其农用地总量约为3 900亩, 以灌溉方便的水田和旱地为主 (水田和旱地的面积比为1∶3) , 林地较少, 户均耕地 (包括水田和旱地) 约9亩, 林地约0.3亩。第五, 农地利用兼具自给性与经济性。该村的大部分水田实行“一年两作”, 以种植自给性水稻、油菜为主, 而旱地以种植柑橘为主, 少量旱地以及田边地角用于种植小麦、玉米以及蔬菜等自给性农作物。近几年, 随着柑橘种植收益率的提高, 该村柑橘的种植面积有快速扩大的趋势, 其部分水田也逐渐被“旱化”用以种植柑橘。总体而言, 目前该村种植面积最大的为柑橘, 约2 600亩;其次为水稻, 约1 000亩;再次为油菜, 约600亩 (与水稻轮种) ;其余为少量小麦、玉米、蔬菜以及红薯等。第六, 外出务工、创业人口多。该村的青壮年人口多外出务工、创业, 并出现了整家搬迁至城市, 致使房屋空置的现象。就笔者的对该村村民外出务工情况的调查来看, 目前, 该村外出务工人口中有15%在大城市从事建筑业;有20%在本县从事机械制造业;有20%在本县或邻近县市从事泡菜、榨菜、果汁等食品加工业;有15%在本县从事葛根、陈皮等中药材加工业;有10%在本县从事棉纱纺织业;有10%在本县从事日化用品生产业;其余10%主要从事玩具生产、餐饮服务、装饰用品加工等产业。
(二) 研究方法
本文主要采用实证研究的方法对四川省G村的村民互助行为进行个案剖析。本研究的经验材料主要来源于2017年7月笔者在G村为期13天的驻点调查以及后期的电话回访。
第一, 驻点调查。驻点调查主要采取了集体座谈、问卷调查以及个体访谈的方式开展。集体座谈中, 笔者分别与G村所在的B乡乡政府干部、G村的村两委成员以及各村民小组组长、G村的部分村民进行了3次座谈。问卷调查中, 笔者与当地3名暑假回乡大学生一同进行了两次问卷调查。第一次为以户为单位的普调。笔者共印制421份调查问卷, 实际发放415份, 收回有效问卷400份。第二次为针对未参与村民互助的农户进行的专调。笔者共发放50份问卷, 收回有效问卷50份。个体访谈中, 笔者主要访谈了B乡L姓副乡长、G村村支书、G村村主任、G村下辖村民小组组长以及10名村民。
第二, 电话回访。电话回访主要采用一对一访谈的方式进行。2017年9月, 笔者在对G村的资料进行整理汇总时, 为补充和完善调查资料, 对G村村主任以及5名村民进行了电话回访。
三、村民互助的生成机理与治理成效
(一) 村民互助的生成机理
1. 村民互助的形成与演变
20世纪80年代, G村实行“分田到户”, 村集体将除少数林地外的水田和旱地进行了分包。此时, 该地区的市场经济并不活跃, 村民主要以务农为主, 基本无外出打工人口。20世纪末、21世纪初, 国家实施西部大开发战略, G村所在地区的城镇急剧扩展, 各行各业均需要大量的劳动力, G村部分男性青壮年劳动力开始向附近的城镇转移。但因就业地点离家较近, 故其工作方式主要为“农闲”时进城务工, “农忙”时在家务农的“两栖”式。但随着东南沿海地区“用工荒”的出现, 这部分在城镇掌握了一定劳动技能的男性青壮年劳动力, 在高薪酬的吸引下逐渐向东南沿海转移。在其带领下, G村大量男性青壮年劳动力和少部分女性青壮年劳动力转移到了东南沿海。青壮年劳动力的大量流失致使G村能够从事农业劳动的人口极度缺乏, 仅有少部分无人外出或者部分仅有单个青壮年劳动力外出的家庭能够对其农地进行良好的耕作。而大部分仅剩留守老人和儿童的家庭则出现了农地大量闲置的问题。但中国农业社会的政治制度和文化特征决定了“农民”一词已经成为了大部分村民的身份象征, 并被世代传承, 而农地正承载和保障了农民生存型、保障型、发展型、归属型4种基本权益的实现[10]。因此, 这部分转移到城市的村民并不愿意放弃对农地的耕作, 故其开始自发对闲置农地进行治理。从笔者的调查来看, G村对闲置农地的治理以村民互助为中心, 经历了3个阶段。
第一, 经济关系主导型村民互助。尽管在21世纪初, 特别是2005年之后, G村先后有近180名青壮年劳动力向东南沿海转移, 但仍有近250户家庭的青壮年劳动力并未向城市转移或者仅有单个男性青壮年劳动力向城市转移。仅有单个男性青壮年劳动力向城市转移的家庭基本能满足家庭农地耕作的需要。而青壮年劳动力均未向城市转移的家庭会出现劳动力剩余。此时, 仅剩留守人员以及虽然青壮年劳动力并未全部向城市转移但农地较多的家庭就会以支付报酬为代价, 请求有劳动力剩余的家庭的青壮年劳动力在“农忙”时到自家进行农业劳动。其支付的报酬通常是男性青壮年劳动力为50元一天+两顿饭, 女性青壮年劳动力为40元一天+两顿饭。这个阶段的村民互助是以经济关系为主导的利益型互助。因此, 在G村提供劳动的可能是G村的村民, 也可能是邻近村的村民。G村甚至出现了3支专门在“农忙”时提供农业劳动的自发性农民组织。在这些自发性农民组织以及剩余青壮年劳动力的互助之下, G村基本实现了对闲置农地的治理。经济关系主导型的村民互助是G村自发进行农地闲置治理的初始阶段。虽然, 这个阶段的村民互助是在经济利益驱动下实现的, 并非真正的“互助”。但是, 其为村民互助由经济型向真正的互助型转变提供了一定的经验基础。
第二, 血缘关系主导型村民互助。随着G村所在地区经济的进一步发展, 其工资水平和劳动力需求量逐渐提高。到2008年左右, 约有100名在东南沿海务工的青壮年劳动力开始“返乡”就业、创业。这部分“返乡”劳动力推动了该地区工资水平的上涨。这给经济利益驱动下的村民互助造成了冲击, 即, 囿于劳动报酬需求的提高与村民提供报酬的能力有限之矛盾, 经济关系主导型村民互助变得难以为继。到2010年左右, 经济关系主导型村民互助在G村基本消失, 取而代之的是血缘关系主导型村民互助。血缘关系主导型村民互助以血缘关系为纽带, 即, 在“农忙”时G村村民会邀请3~5名未外出务工的本村亲属为自己提供义务的农业劳动。而被邀请的亲属也会在“农忙”时邀请其为自己提供劳动。及至2012年, 血缘关系主导型村民互助的互助主体已经超出G村, 即, G村村民会邀请邻村或者非邻村但位于本县的亲属为自己提供义务的农业劳动, 而其亲属亦然。以血缘为纽带的亲属关系具有强大的组织能力, 这为村民互助的实现提供了便利。
第三, 地邻关系主导型村民互助。2013年前后, G村所在城镇以机械模具生产为主导的重工业和以棉纱纺织、食品和药材加工等为主导的轻工业快速发展, 劳动力需求旺盛。由于农业相对收入较低, G村的部分女性青壮年劳动力以及部分老年劳动力也逐渐向这些产业转移。此时, G村向城镇转移的劳动力多达730余人。众所周知, “农忙”时的农业生产需要在短时间内集中一定数量的劳动力, 而劳动力大量向城镇转移, 加之本村亲属户数较少、外村亲属距离较远的困境, 使得G村村民难以在“农忙”时邀请到足够数量的亲属进行农业劳动。因此, 以血缘关系为纽带的村民互助逐渐转变为了更加便于协作劳动的地邻关系主导型村民互助。及至2015年前后, G村村民互助的类型基本完成了从血缘关系主导型向地邻关系主导型的演变。
2. 村民互助的现状解析
随着血缘关系主导型村民互助的瓦解, G村相邻居住的村民为了解决“农忙”时家庭劳动力不足的问题, 逐渐在水稻的种植和收割中自发形成了以3~5户全部留守劳动力为单位的农业互助团体。而村民3~5户为邻的小聚居形态也为这种互助团体的形成奠定了一定的劳动力基础。因此, 这种地邻关系主导型村民互助中的互助主体主要为相邻居住的本村村民以及少量外村村民。但随着柑橘在G村的大量种植, 逐渐出现了以相邻柑橘农地的户主为主体的新型地邻型互助。因此, 目前G村的村民互助有两种类型, 一类是以相邻居住的村民为主体, 而另一类则是以农地相邻的村民为主体。
第一, 相邻居住的地邻型互助。G村位于岷江流域, 灌溉方便的水田较多, 因此, 其粮食作物以水稻为主。G村户均原有约4~5亩水田, 但有近900亩已被“旱化”。目前, 该村户均仍有2~3亩水田用于水稻种植。仅靠每户的留守人口难以在“当季”完成水稻的种植和收割。故而, 在水稻种植和收割之时, G村村民必须依靠其他村民提供农业劳动。通常, G村村民的水稻种子由其自行购买, 在经过播种之后, 不同品种的水稻成长为“秧苗”的时间会有若干天差异。“秧苗”成长较快的农户会在自己选定的栽种日期前2~3日到相邻居住的农户家“请工”。在栽种当日, 被“请工”的农户家的所有成员均会在8点左右到“事主”家中吃“早请”。在吃“早请”的同时, “事主”会与被“请工”的农户协商“栽秧”的具体分工。通常, 青壮年劳动力和部分劳动能力较强的老人会主动承担外出“栽秧”的任务, 而较为年迈的老人和已满10岁但尚未成年的“小孩”会被安排在“事主”家做饭以及临时搬运“栽秧”工具。在完成劳动之后, 这些村民又会聚在“事主”家商议其他农户的“栽秧”时间和分工。G村村民在水稻收割时的互助行为和“栽秧”的过程相同, 第一个“事主”都起到了发起和组织的作用。从笔者的调查来看, G村有12户村民的水田已全部“旱化”用于种植柑橘, 另有约20户村民有将其水田进一步“旱化”的意愿。因此, 参与相邻居住的地邻型互助的村民将会逐渐减少。但目前, 仍有307户村民表示在本年的水稻收割中将继续参与互助。
第二, 农地相邻的地邻型互助。G村的地形以浅丘为主, 在传统的农业生产中, 浅丘上的旱地主要种植用于自给的小麦、玉米以及少量柑橘。但是, 近几年, 村民为了提高经济收入, 便大规模减少小麦和玉米的种植, 并代之以经济效益较高的柑橘。并且, 村民将水田“旱化”用于柑橘种植的趋势也十分明显。目前, G村户均柑橘种植面积约6~7亩, 户均产量少则几千斤, 多则几万斤。虽然, 柑橘的可收获期长达几周, 各户有足够的时间对其进行采摘, 但是该村的柑橘主要是以“鲜果”的形式出售, 即柑橘成熟时, 会有外来企业或者商贩驾驶运输车到G村, 直接采购“带叶”的新鲜柑橘, 并且其一次性采购量通常高达数万斤。因此, 为了满足采购商的要求, 农户必须在短时间内完成采摘。这就导致没有任何一户村民能够自行完成自家柑橘的采摘工作。故而, G村村民选择了与相邻种植柑橘的农户协商, 将柑橘出售给同一个采购商, 并在柑橘的采摘中互相协助。通常, 采购商到达村中之后, 会先行与村中几户产量较大的柑橘种植户联系, 并商谈采购价格。在与其中某户谈妥价格并确定购买之后, 该农户会根据采购商的需求量, 与相邻种植的农户联系, 商谈共同采摘和出售。出于多年的互助默契以及节约交易成本的目的, 这些相邻种植的农户一般会同意种植大户与采购商商谈的价格和交易方式。而在具体的采摘、装车、收款中, 种植大户均承担了组织者和中间人的角色。从笔者的调查来看, 目前参与农地相邻的地邻型互助的农户已达372户, 并有进一步增多的趋势。
从上述考察可知, G村的村民互助虽有相邻居住的地邻型互助和农地相邻的地邻型互助两种类型之分, 但其实质均为地邻关系主导型村民互助。其应该被定性为, 一种为克服劳动力之不足而以地邻关系为纽带自发形成的临时性农业生产方式。
3. 村民互助的运行逻辑
G村村民的互助行为虽是自发进行的。但是, 在缺乏激励因素的情况下, 仅依靠村民的意愿不可能形成多人参与的互助关系。并且, 这种互助关系在缺乏激励因素的情况下也难以持续运行。学界普遍认为, 村庄事务的开展, 需要人来主导和治理。有学者依据村干部的能力和品行将村庄的治理形态分为好人治村、强人治村、恶人治村和能人治村4种主导形态[13]。也有学者认为, 传统农民并非孤立地存在, 其生活必须借助关系而进行, 而“关系”作为人与人、人与事之间的某种性质的联系, 在一定意义上可以视为一种权力, 有了这种力量, 便可以占有居于他人之上的地位和影响[14]。但是, 从笔者对G村村民互助的考察来看, 其互助行为的运行并非基于村干部或者“关系”权人的主导, 而是源自村民对经济利益和道德规范的理性衡量。
第一, 对经济利益的衡量。经济利益是对经济关系、经济活动及其成果的占有、享有和消费, 或者是对一定收入需要的满足, 是反映社会利益的一种社会经济关系的形式[15]。经济利益与村民生活质量和农村经济发展紧密相关, 是村民最关注的领域[16]。选择以互助的方式进行农业生产, 不仅使得G村村民节约了劳动成本, 而且提高了生产效益。如以水稻种植为例, 如果村民不选择互助而是依靠家庭的留守人口进行种植, 则其需要1~2周才可能完成。但是, 由于“秧苗”生长较快, 其最佳种植期仅有几天。如果不依靠互助劳动, 可能使得农户错过最佳种植期而影响水稻的收成。但如果村民选择与相邻而居的3~5户村民进行互助, 则其可以在较短时间内共同完成种植。这既不影响水稻的收成, 也提高了村民的劳动效益。并且, 这些具有地邻关系的村民在长期的互助中形成了一定的“关系权利”, 如基于共同修建灌溉设施而形成的“关系水权”;基于共同修葺道路而形成的“关系路权”;基于共同购买劳动工具而形成的“关系工具权”。这些“关系权利”构成了G村村民进行农业生产的重要基础。其利用这些“关系权利”可以极大地提高劳动生产率。反之, 则不然。故而, 基于经济利益的考量, G村村民必然会在农业生产中选择互助合作的道路。
第二, 对道德规范的衡量。在G村中, 不管是相邻而居亦或是农地相邻的村民都是长期进行共同生产、生活的“熟人”。因此, 这些村民在G村中构成了一个小型的熟人社会。在熟人社会中, 村民的行为主要靠道德调整, 而这种道德正是这些村民在长期的共同生活中, 基于习惯和彼此的信任形成的行为体系[17]。当有村民需要其他村民的农业协助时, 这些力所能及的村民通常都会提供帮助, 否则, 其可能受到道德的谴责。而当有村民接受了其他村民的帮助, 在其他村民需要协助之时, 其通常也会提供相同的帮助。因此, 村民基于道德的考虑, 不得不将自己置于互助的关系网络中。道德对村民互助行为的开始和运行均起到了一定的推动作用。
(二) 村民互助的治理成效
目前, G村的村民互助在农地闲置治理中取得了较好的成效, 除5块较难耕种的荒地外, 该村的农地均得到了较好的利用。此外, 村民互助还产生了以下间接成效：
第一, 促进了荒地的开发。20世纪80年代, G村进行包产到户之后, 尚有40余块、大小不等、不宜耕种的荒地尚未开发。但目前, G村村民通过邀请其他村民互相提供劳动力, 对自家农地附近的荒地进行了开发, 并将其改造为了适宜种植柑橘的旱地。这些荒地的开发使G村的可利用农地面积增加了约20亩。
第二, 活跃了土地承包经营权流转。2013年以前, G村的土地承包经营权流转较少, 只出现过10例代耕以及互换。这两类流转或规模较小, 或持续时间较短, 并且其流转主体经常因农业补贴的领取而发生纠纷, 对农地闲置问题的治理作用不大。而2013年开始, 随着柑橘的大规模种植, 以及与其相适应的村民互助方式的出现, G村开始出现转包这种法律关系明确、规模效益较大的土地承包经营权流转方式。目前, 有15户村民从部分已举家搬迁至城镇或者主要劳动力在城镇务工的农户手中转包了近200亩农地, 并形成了5户年产量超过3万斤的柑橘种植大户。这些农户在获得农地之后, 通过与农地相邻的农户进行互助, 解决了家庭劳动力不足的问题, 对农地进行了较好的利用。
第三, 夯实了乡村和谐治理的基础。马克思认为, “小农人数众多, 他们的生活条件相同, 但是彼此间并没有发生多种多样的关系”[18]。但诸如G村的农村地区, 大多处在熟人社会。在熟人社会中, 农民基于长期的生产和生活习惯, 发生着多种多样的联系。这些农民以户为单位, 构成了中国乡村治理的基础。村民互助密切了村民之间的联系, 并促进了村民关系的稳定, 从而夯实了乡村和谐治理的基础。
四、村民互助的缺陷及其补正
从G村的实践经验来看, 村民互助不仅解决了农地闲置的问题, 而且提高了劳动生产的效率。但是, 其仍存在许多问题, 亟待完善。
(一) 村民互助的缺陷
1. 部分农户参与意愿低
传统的村庄治理通常将村民排除在外, 导致村民对村庄公共事务的参与意愿缺失。虽然, 随着中国村民自治的实施, 部分村民通过民主选举对村庄事务进行着直接或者间接的管理。但大部分村民仍不愿过度参与村庄公共事务的治理。虽然, 从严格意义上讲, 通过村民互助的方式进行农业生产并不属于公共事务治理的范畴。但由于互助行为涉及多户农户, 具有了类公共事务的性质, 这就导致了部分村民不愿意参与互助。
在G村421户村民中, 约有50户未参与包括水稻种植与收割以及柑橘采摘两种形式的村民互助。从笔者对这50户村民未参与互助的原因进行的调查来看, 表示“不愿意参与”的占84%;表示“村民互助没有意义”的占12%;表示“不清楚”或者“不了解”的占4%。因此, 村民公共事务参与意愿低的特点直接导致了这部分村民拒绝参与村民互助。虽然, 这部分农户仅占11.8%, 但是村民互助必须以相邻居住或者农地相邻为基础。部分农户的缺失致使G村的村民互助规模难以扩大。目前, G村村民互助的规模相对较小, 通常以3户或者4户为主, 几乎没有超过5户的互助行为。实际上, 从G村户均承包的土地面积来看, 组织7户左右的村民进行互助生产可以达到边际效益的最大化。但是, 部分农户参与意愿低的现状, 严重限制了村民互助的扩大以及生产效益的提高。
2. 生产技术相对落后
G村位于城镇周边的丘陵地区, 交通较为便利。良好的区位因素为该村学习先进的生产技术提供了条件。但是, 从笔者的调查来看, G村村民互助中的生产技术依然相对落后。这主要表现在生产工具和生产理念落后两个方面:
首先, 从生产工具来看, 其生产工具尚未完全实现机械化。如在水稻种植中, G村农户主要通过手工“抛秧”或者“直插”的方式完成, 而在水稻的收割中, 其主要通过先进行手工“割稻”, 再通过机器脱粒的方式完成。因此, 其生产工具较为落后, 仍停留在传统的手工作业以及半机械化作业阶段。其次, 从生产理念来看, 其生产理念仍较为传统。G村村民的受教育程度较低, 具有初中文化程度的村民占60%, 另有20%的村民仅具有小学或者以下文化程度。较低的受教育程度, 导致其难以学习到先进的生产理念。因此, 在互助中, 村民主要采用传统的生产技术进行农业生产, 绿色、生态、有机等理念还未在该村的农业生产中有所体现。
3. 互助可持续性不足
随着村民之间互助习惯的形成和村民从互助中得到的好处的增加, 村民互助就具有了自我维持和强化的功能[19]。但是, G村的村民互助仍然存在可持续性不足的问题, 严重影响了对闲置农地的治理。从笔者的考察来看, 其可持续性不足的主要原因就在于, 互助主体之间以及互助主体与其他农户之间围绕“关系权利”之客体的利用纠纷不断。
如上所述, 参与互助的村民因共同的修筑、修葺和购买行为产生了“关系水权”“关系路权”以及“关系工具权”等一系列“关系权利”。但是, “关系权利”并非严谨的法律概念, 其实质是一个基于共有或者准共有关系形成的“权利束”, 其权利主体、权利内容以及权利的行使等都十分复杂。如“关系水权”虽然是基于互助主体的共同修筑而形成, 但是其仍涉及与上、下游村民灌溉用水的协调问题;“关系路权”虽然是基于互助主体的共同修葺而形成, 但是其他村民亦可能对其客体进行利用;“关系工具权”虽然是基于互助主体的共同购买而形成, 但是互助主体也可能因对共有物的利用以及非互助主体能否利用等问题产生纠纷。由于“关系权利”中包含的法律关系十分复杂, 互助主体难以依靠道德和习惯对其客体进行良好的管理和利用。因此, 互助主体之间以及互助主体与其他村民之间必然纠纷不断, 严重影响了村民互助的持续开展。
(二) 村民互助的缺陷补正
村民互助是G村村民在农地闲置治理实践中探索出的有效经验。但是, 仅靠村民互助自身的发展, 难以将其缺陷消弭。因此, 必须适度借力以实现其良性发展。
1. 利用村两委和龙头企业提高村民的互助意愿
部分村民在村民互助中的参与缺失, 导致村民互助的规模和效益难以达到最大化, 因此, 必须对村民进行适度引导。首先, 从村两委来看, 2017年12月召开的中央农村工作会议明确指出, “办好农村的事情, 实现乡村振兴, 关键在党”。故而, 必须发挥党的基层组织———村党支部在引导村民互助中的基础性作用。村党支部可通过对党员进行教育, 再通过发挥党员在群众中的先锋模范作用, 对村民的互助行为进行引导。而根据《村民委员会组织法》第2条的规定, 村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 也有义务在村民互助中发挥引导作用。村委会可利用村民大会、村务公开栏以及村内宣传标语等对村民进行引导。鉴于实践中, 村两委通常合署办公, 其成员亦有较大程度的重合, 因此村两委在具体的引导工作中应发挥协力作用。其次, 从龙头企业来看, 随着G村所在地柑橘的大规模种植, 催生了一大批生产果汁、罐头以及从事水果包装的企业。这些企业在当地政府的扶持下, 逐步与柑橘生产大户形成了“龙头企业+农户”的经营模式。上述企业, 虽然没有引导村民进行互助的义务, 但是, 村民互助可以提高柑橘的采摘效率, 在一定程度上有利于企业的生产经营。因此, 可以鼓励与不愿参与互助的村民有直接经济关系的龙头企业通过宣传、劝解等方式引导这部分村民参与互助。
2. 实施教育服务购买优化农民的生产技术和生产理念
平民教育家晏阳初认为, 中国的根本问题是“人”的问题, 主张用教育的方式来解决民众“愚”“贫”“弱”“私”等问题, 以提升其知识力、生产力、健康力、道德力[20]。目前, G村存在村民受教育程度偏低, 致使其生产技术和生产理念均较为落后的问题, 也应当通过教育的方式为村民提供智力供给。中国《宪法》第19条规定, “国家发展社会主义的教育事业, 提高全国人民的科学文化水平”。并且, 《宪法》第89条将领导和管理教育工作的职权赋予了国务院。故而, 政府有义务支持和保障村民受教育程度的提高。从实践来看, 政府目前主要依靠村干部和农技站工作人员对村民进行生产技术和理念宣传。但其存在供给主体公权力化、供给内容单一化、供给途径形式化等问题, 成效并不明显。因此, 应当依照国务院制定的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 (国办发[2013]96号) 等相关文件之要求, 逐步加大政府向社会力量购买教育等基本公共服务的力度, 建立政府主导的教育服务购买方式为村民互助提供智力支撑。具体而言, 从购买的对象上看, 应当向相关农技服务公司和大专院校相关院系购买。从服务的途径上看, 应包括下列途径:第一, 课堂讲授。第二, 现场教学。第三, 信息化指导。
3. 借力乡贤调解纠纷提高村民互助的可持续性
村民互助所产生的“关系权利”, 其基础为一种共有或者准共有关系。参与互助的村民围绕共有物的占有、使用、收益以及处分等问题矛盾频发, 严重影响了村民互助的持续, 亟待治理。从G村的实践来看, 目前, 参与互助的村民主要依靠村规民约对纠纷进行自发处理或者依靠村两委对纠纷进行调解。但是, 村民的自发处理因缺少第三方的参与收效甚微, 而村两委的调解也因缺少压迫力而难以落实。因此, 必须寻求解决村民互助纠纷的第三条渠道。目前, 在农村中, 有较多具有“闲人+贤人”特征的乡贤, 这类人在农村中属于有知识、有时间、有权威的群体, 其言行能对村民的行为产生较大的规制作用, 但其中大部分人并未成为村两委的成员, 故而在农村纠纷调解中没有发挥其应有的作用。因此, G村应当抓住实施乡村振兴战略的契机, 学习进行“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”创新实践地区的经验, 积极引导乡贤成立“五老协会”等乡村事务治理组织, 促进村民互助纠纷的解决。
五、结语
本文以G村为个案, 对村民互助的形成与演变、互助现状、运行逻辑等问题进行了深入剖析, 回答了何为村民互助, 如何村民互助, 村民互助的实效如何, 村民互助存在的问题应如何治理等问题。研究表明, 在以G村为代表的广大农村地区, 村民互助对农地闲置的治理发挥着重要作用, 是一种国家制度供给不足时的有效替代。具体而言, 由于中国不同农村地区的自然禀赋和区位因素存在明显差异。因此, 国家提出的通过土地承包经营权市场化流转来治理农地闲置问题的方式在不同地区的实效存在巨大差异。从土地承包经营权流转实践来看, 城市周边以及交通便利的平原地区的土地承包经营权市场化流转率较高, 基本实现了对闲置农地的治理。而交通不便或者以山地和丘陵为主的农村地区则难以实现土地承包经营权的市场化流转, 故而, 市场化流转难以对这些地区的农地闲置治理发挥作用。并且, 学界从制度构建层面提出的农地闲置治理途径, 多为土地承包经营权市场化流转的协同措施, 难以在这些地区发挥实际效用。因此, 这些地区的村民从实践出发, 探索出了通过村民互助治理农地闲置问题的有效途径。习近平总书记指出, 农村要发展, 必须充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神[21]。毋庸赘言, 采用村民互助的方式解决农地闲置问题, 正是广大农民在劳动实践中的首创, 而对村民互助的经验进行研究也是充分发挥亿万农民的主体作用, 尊重农民首创精神的具体体现。