中机院京津冀低碳城镇规划发展现状调研及对策研究
引言
中央实施推进实现京津冀协同一体化发展，是实现国家发展战略的重要部署。 京 （ 86.3%） 津 （ 83.0%） 冀 （ 48.1%）城镇化发展壮大的同时 （ 2014 年数字） ，[1]碳排放及覆盖领域已超出其承载的界限，面临着资源和能源紧缺、产业结构不合理、生态环境恶化等日益严峻的众多问题。 在京津冀协同规划建设中，城镇低碳规划作为前期政府决策和后期引导城镇建设的前瞻性和预警性 “ 蓝图”，是打造 “ 绿色GDP、低碳城镇”重要引擎和路径选择。
1 低碳视域下京津冀城镇规划发展现状及存在的问题
为了解京津冀城镇现状，调研工作在北京市大兴区青云店镇、天津市静海县陈官屯镇、京津冀鹿泉市李庄镇、唐山曹妃甸区唐海镇、 邢台县南石门镇等 5 个城镇进行，低碳视角下京津冀城镇规划发展存在的主要问题有：
①土地规划利用不合理，由于京津冀众多城镇用地方面没有统一要求，因此呈现分散性经营、粗放型扩张发展，用地布局混乱、土地浪费的现象严重，占用了大面积的耕地、林地，生态环境遭到严重破坏；
②产业结构不合理，京津冀城镇产业发展层次低，产业链不完整，以传统产业为主，其主要特征是资源、能源消耗比较大，京津冀城镇产业尚未形成合力分工、功能互补、资源共享、协调发展的局面，产业协作机制建立缓慢，缺乏引导、控制与有效的合作，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐；
③环境问题日趋严重，煤炭和石油在京津冀能源消费中占据着主导地位， 产生大量的CO2、SO2、 烟尘和工业粉尘带来了严重的气候变化和生态环境问题，中科院对京津冀强霾污染作了分析，污染源燃煤 占 了 34%， 机 动 车 排 放 占 16%， 这 两 项 加 一 起 就 占50%。 其他 50%来自工业、扬尘等其他方面[1]，城镇里尚且存在一些环境监管 “ 真空”地带，还存在对镇区内污染源排查遗漏、底数不清楚的情况；
④公共交通程度低，京津冀城镇群内交通建设缺乏统一规划， 镇际间交通运输结构单一，难以适应协同发展的需求，大城镇市内公共交通密度不够，缺乏微循环，镇域间铁路发展不足，多种运输方式间之间缺乏分工协作，衔接整合不够等；
⑤绿化碳汇保障能力低目前京津冀城镇绿化建设依然处于各自为战， 零散、滞后的局面，缺林少绿、生态脆弱整体绿化状况差强人意，与公众强烈的环境诉求相距甚远， 导致碳汇吸收能力低下，致使环境的自净能力和储碳能力大大下降。
2 京津冀低碳城镇规划可持续发展研究
2.1 京津冀低碳城镇规划发展原则
①可持续发展原则，节约、协调、绿色才能可持续发展，遵循和实施可持续发展战略，不仅需要城镇规划发展协调，更要注重城镇与自然环境协调；倡导低碳理念，寻求经济、社会、生态和环境综合效益的平衡点， 不断完善城镇规划发展有序进行；
②创新性原则，城镇的发展以 “ 低碳、节能、高效”为目标，低碳技术是制约低碳经济的瓶颈，低碳城镇的规划发展需开发低碳科技创新以及低碳管理创新；
③生态优先原则，构建生态型城镇规划格局，注重生态修复、加强生态建设，当生态与经济发展冲突时，坚持生态优先，实施长期的生态改善扶持政策，建立有效的生态保护协调机制。
2.2 京津冀低碳城镇规划发展对策研究
2.2.1 有序布局，推进城镇总体规划
①长远规划、有序发展，加快各城镇综合土地利用体系规划和布局规划的制定与实施进程，树立全局观念，严格遵守土地开发建设各项规定和标准，优化城镇空间结构战略，注重各类用地的均衡比例，促进城镇空间功能协同，增强规划的引导性、科学性和可操作性， 加大对城镇土地规划监控和执法力度，为城镇全局规划目标的实现打下良好的基础；
②分期实施、紧凑集约，充分考虑远期建设的客观性，完整性，避免短期行为，调控长远空间的有序布局，规划用地布局要体现发展时序要求，前瞻性预留，要实事求是，量力而行，分步、分期实施，保证规划实施和管理的有效进行；推进土地集约发展、节约利用，加强土地利用的兼容性，加强对城镇工业用地布局的调整，对不同产业的企业进行统一的规划和布局，形成工业园区，集中密集发展，可以减少和控制污染；③挖潜改造、提高利用率，把土地的开发、利用推向市场，形成竞争机制，提高土地利用的兼容性，保住耕地红线，加快闲置土地处置，如利用未开垦的荒地荒坡，废水塘，低洼地以及采煤塌陷区进行改造和平整后复垦成用地， 通过淘汰落后产能盘活土地等，提高增强土地利用效率。
2.2.2 节能减排， 调整产业结构规划
①减煤降尘减排，煤炭消费总量过快增长，导致京津冀城镇生态环境矛盾日益突出，提升现有产业的环保水平，严禁企业偷排偷放“ 三废”，尽可能地减少煤炭等高碳能源消耗及排放，控制建筑工地扬尘，加强废矿治理，对有关企业加强督查，实施实时电子监控，凡是违法排污将按照有关规定进行严厉惩处；
②推进产业调整，目前京津冀城镇高耗能行业规模较大，传统高碳产业经济模式亟待淘汰，加快推进结构调整，延长产业链，发展低碳与循环经济，把化解过剩产能与改造传统产业结合起来，推进钢铁、煤炭、有色、化工、建材等传统产业做强做优；
③增强创新产业，城镇企业应以低碳经济理论为指导，有效发展科技创新发展产业，加大产业技术含量，增强核心竞争力，突出本地区特色产业，真正成为自主创新的主体，在新能源、电子信息、生物产业、先进制造业等战略性新兴领域实现重点突破。
2.2.3 产业兴镇， 加强环境保护规划
①优化产业布局，京津冀城镇应制定产业发展的总体规划，建立低排放、低能耗和高效率联动发展低碳经济模式， 优化资源配置，鼓励和支持城镇企业加快推进兼并、重组、升级，大力淘汰落后产能，其中 “ 减煤压钢”是势在必行，逐步将位于城镇主城区内的厂矿、企业搬迁到产业聚集区，促进高新技术产业的集群化发展，增强其经济内在动力机制；
②环境优先原则，城镇在引进新企业、新项目的过程中，城镇政府要严把其准入门槛，使其符合最新的环保标准，同时也要避免地方保护主义，对高耗能、高污染企业进行强制关停，建立城镇 “ 有偿排污”及生态环境损害追责制，提升城镇工业、交通及建筑领域能源利用效率；
③ 创新环保技术，通过创新环保技术，加强清洁能源、开发利用新能源，如：包括产业结构的创新，可再生能源，新能源开发技术、煤碳和石油产品的清洁高效利用技术等， 其它能源如天然气、太阳能、风能、地热能、垃圾发电等领域的发展，这些需要加快环保自主的创新技术来支持。
2.2.4 绿色交通， 加强基础设施规划 城镇的规划还要注重基础设施的规划，完善城镇道路体系、轨道交通、绿色建筑、危房改造、水电系统、供暖设备、环卫设施等，完善的交通和基础设施会提高城镇综合低碳承载能力。
①绿色交通，构建京津冀城镇综合交通网络格局体系，加大城镇间通勤公路建设力度，提高城镇交通运行效率，大力发展公共交通，采用天然气环保公交车，增加、优化公交线路，形成现代化四通八达的城镇公路网；
②绿色建筑，所谓的绿色建筑应该是节约资源和能源的建筑，保护环境和减少污染，京津翼城镇绿色建筑应加快发展走向规模化、普及化，政府应加强对绿色节能建筑的扶持力度；
③水系统，可采用分质、多元供水系统，如优质水和地下水供给城镇居民生活用水，建设污水改良处理、雨水收集相结合的水循环利用体系，改良污水、中水和再生水可以提供为建筑用水、广场景观和绿地用水；
④采暖设施，京津冀城镇大部分家庭能源都消耗在取暖上，首先建筑应采用加厚墙身和密闭多层窗，其次要减少城镇民用小锅炉，不仅浪费能源且烟尘污染严重， 宜采用统一热力站及地埋枝状管集中供热；
⑤环卫系统，城镇垃圾回收资源化处理是实现城镇低碳环卫的重要举措，建立正规回收渠道，完善分类回收产业链结构，让更多垃圾变废为宝。此外还有天然气供应，信息网络，防灾等基础设施建设。
2.2.5 加强绿色规划， 增强居民低碳环保意识 京津冀城镇应充分考虑土地的生态价值和植物的固碳能力，应加大绿植面积的比例。
①科学规划、生态设计，根据城镇的发展规模，确定城镇绿地建设的发展速度与水平，拟定城镇绿地各项定量指标和分期规划目标，京津冀城镇应在实施联体规划绿化基础上设立生态补偿基金共建绿色生态圈，构筑丰富的绿化模式；
②因地制宜，宜绿则绿，京津冀城镇绿化规划提倡宜绿则绿、拆迁增绿、破硬建绿、垂直披绿、开墙透绿、见缝插绿、屋顶造绿等措施拓展绿化空间，乔木、灌木、绿地结合的植物景观比单纯的草坪的吸收碳的能力强，山区城镇要尽力提高干旱、盐碱及石质沟坡、路基的绿化覆盖率，提高土地碳汇；
③广泛参与、爱绿护绿，加大城镇绿化资金投入，进行绿化宣传，使更多的居民参加造林绿化活动，为防止植被树木自然枯萎或者人为破环，提高树木的成活率和使用率，应明确绿植管护机制；
④提高绿化科技、加大造林力度，以林果新品种、林下经济、生态旅游等领域的技术集成创新为重点， 建立一批生态和经济协调发展的生态林业成果技术示范基地，同时整合科技资源，实施绿山富民科技工程，加大绿化造林力度。
城镇化并不是简单的人口比例增加，低碳城镇需要城镇民众更广泛的参与。
①普及低碳意识，普及城镇居民的低碳意识，增强居民实施 “ 低碳城镇”的责任感和紧迫感，低碳生活对于城镇居民来说是态度而非能力；
②倡导低碳行动，提倡城镇居民选择节能住宅，绿色出行，减少一次性用品，拒绝餐桌上的浪费，节约用水，采用节能灯具，拒绝购买过度包装的礼品等，“ 福从俭中求”， 厉行节约是多赢之举。
总体来说，京津冀城镇在土地协同规划、空间整合、经济合作、环境治理等方面的低碳体制和结构方面存在明显障碍，城镇低碳领域合作的机制还不够完善，没有形成协同的低碳创新合力；河北省城镇目前政策措施与管理能力平还远不能满足低碳发展的更高要求，还应提高城镇居民受教育程度和低碳综合素质水平，减少浪费资源、破坏环境的现象；还应加快低碳领域的技术人才培养，为推进低碳模式提供强有力的智力与创新力的支撑等等，最终形成政府主导，全民共同参与，自觉爱护环境，减少污染的低碳发展格局。
中央实施推进实现京津冀协同一体化发展，是实现国家发展战略的重要部署。 京 （ 86.3%） 津 （ 83.0%） 冀 （ 48.1%）城镇化发展壮大的同时 （ 2014 年数字） ，[1]碳排放及覆盖领域已超出其承载的界限，面临着资源和能源紧缺、产业结构不合理、生态环境恶化等日益严峻的众多问题。 在京津冀协同规划建设中，城镇低碳规划作为前期政府决策和后期引导城镇建设的前瞻性和预警性 “ 蓝图”，是打造 “ 绿色GDP、低碳城镇”重要引擎和路径选择。
1 低碳视域下京津冀城镇规划发展现状及存在的问题
为了解京津冀城镇现状，调研工作在北京市大兴区青云店镇、天津市静海县陈官屯镇、京津冀鹿泉市李庄镇、唐山曹妃甸区唐海镇、 邢台县南石门镇等 5 个城镇进行，低碳视角下京津冀城镇规划发展存在的主要问题有：
①土地规划利用不合理，由于京津冀众多城镇用地方面没有统一要求，因此呈现分散性经营、粗放型扩张发展，用地布局混乱、土地浪费的现象严重，占用了大面积的耕地、林地，生态环境遭到严重破坏；
②产业结构不合理，京津冀城镇产业发展层次低，产业链不完整，以传统产业为主，其主要特征是资源、能源消耗比较大，京津冀城镇产业尚未形成合力分工、功能互补、资源共享、协调发展的局面，产业协作机制建立缓慢，缺乏引导、控制与有效的合作，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐；
③环境问题日趋严重，煤炭和石油在京津冀能源消费中占据着主导地位， 产生大量的CO2、SO2、 烟尘和工业粉尘带来了严重的气候变化和生态环境问题，中科院对京津冀强霾污染作了分析，污染源燃煤 占 了 34%， 机 动 车 排 放 占 16%， 这 两 项 加 一 起 就 占50%。 其他 50%来自工业、扬尘等其他方面[1]，城镇里尚且存在一些环境监管 “ 真空”地带，还存在对镇区内污染源排查遗漏、底数不清楚的情况；
④公共交通程度低，京津冀城镇群内交通建设缺乏统一规划， 镇际间交通运输结构单一，难以适应协同发展的需求，大城镇市内公共交通密度不够，缺乏微循环，镇域间铁路发展不足，多种运输方式间之间缺乏分工协作，衔接整合不够等；
⑤绿化碳汇保障能力低目前京津冀城镇绿化建设依然处于各自为战， 零散、滞后的局面，缺林少绿、生态脆弱整体绿化状况差强人意，与公众强烈的环境诉求相距甚远， 导致碳汇吸收能力低下，致使环境的自净能力和储碳能力大大下降。
2 京津冀低碳城镇规划可持续发展研究
2.1 京津冀低碳城镇规划发展原则
①可持续发展原则，节约、协调、绿色才能可持续发展，遵循和实施可持续发展战略，不仅需要城镇规划发展协调，更要注重城镇与自然环境协调；倡导低碳理念，寻求经济、社会、生态和环境综合效益的平衡点， 不断完善城镇规划发展有序进行；
②创新性原则，城镇的发展以 “ 低碳、节能、高效”为目标，低碳技术是制约低碳经济的瓶颈，低碳城镇的规划发展需开发低碳科技创新以及低碳管理创新；
③生态优先原则，构建生态型城镇规划格局，注重生态修复、加强生态建设，当生态与经济发展冲突时，坚持生态优先，实施长期的生态改善扶持政策，建立有效的生态保护协调机制。
2.2 京津冀低碳城镇规划发展对策研究
2.2.1 有序布局，推进城镇总体规划
①长远规划、有序发展，加快各城镇综合土地利用体系规划和布局规划的制定与实施进程，树立全局观念，严格遵守土地开发建设各项规定和标准，优化城镇空间结构战略，注重各类用地的均衡比例，促进城镇空间功能协同，增强规划的引导性、科学性和可操作性， 加大对城镇土地规划监控和执法力度，为城镇全局规划目标的实现打下良好的基础；
②分期实施、紧凑集约，充分考虑远期建设的客观性，完整性，避免短期行为，调控长远空间的有序布局，规划用地布局要体现发展时序要求，前瞻性预留，要实事求是，量力而行，分步、分期实施，保证规划实施和管理的有效进行；推进土地集约发展、节约利用，加强土地利用的兼容性，加强对城镇工业用地布局的调整，对不同产业的企业进行统一的规划和布局，形成工业园区，集中密集发展，可以减少和控制污染；③挖潜改造、提高利用率，把土地的开发、利用推向市场，形成竞争机制，提高土地利用的兼容性，保住耕地红线，加快闲置土地处置，如利用未开垦的荒地荒坡，废水塘，低洼地以及采煤塌陷区进行改造和平整后复垦成用地， 通过淘汰落后产能盘活土地等，提高增强土地利用效率。
2.2.2 节能减排， 调整产业结构规划
①减煤降尘减排，煤炭消费总量过快增长，导致京津冀城镇生态环境矛盾日益突出，提升现有产业的环保水平，严禁企业偷排偷放“ 三废”，尽可能地减少煤炭等高碳能源消耗及排放，控制建筑工地扬尘，加强废矿治理，对有关企业加强督查，实施实时电子监控，凡是违法排污将按照有关规定进行严厉惩处；
②推进产业调整，目前京津冀城镇高耗能行业规模较大，传统高碳产业经济模式亟待淘汰，加快推进结构调整，延长产业链，发展低碳与循环经济，把化解过剩产能与改造传统产业结合起来，推进钢铁、煤炭、有色、化工、建材等传统产业做强做优；
③增强创新产业，城镇企业应以低碳经济理论为指导，有效发展科技创新发展产业，加大产业技术含量，增强核心竞争力，突出本地区特色产业，真正成为自主创新的主体，在新能源、电子信息、生物产业、先进制造业等战略性新兴领域实现重点突破。
2.2.3 产业兴镇， 加强环境保护规划
①优化产业布局，京津冀城镇应制定产业发展的总体规划，建立低排放、低能耗和高效率联动发展低碳经济模式， 优化资源配置，鼓励和支持城镇企业加快推进兼并、重组、升级，大力淘汰落后产能，其中 “ 减煤压钢”是势在必行，逐步将位于城镇主城区内的厂矿、企业搬迁到产业聚集区，促进高新技术产业的集群化发展，增强其经济内在动力机制；
②环境优先原则，城镇在引进新企业、新项目的过程中，城镇政府要严把其准入门槛，使其符合最新的环保标准，同时也要避免地方保护主义，对高耗能、高污染企业进行强制关停，建立城镇 “ 有偿排污”及生态环境损害追责制，提升城镇工业、交通及建筑领域能源利用效率；
③ 创新环保技术，通过创新环保技术，加强清洁能源、开发利用新能源，如：包括产业结构的创新，可再生能源，新能源开发技术、煤碳和石油产品的清洁高效利用技术等， 其它能源如天然气、太阳能、风能、地热能、垃圾发电等领域的发展，这些需要加快环保自主的创新技术来支持。
2.2.4 绿色交通， 加强基础设施规划 城镇的规划还要注重基础设施的规划，完善城镇道路体系、轨道交通、绿色建筑、危房改造、水电系统、供暖设备、环卫设施等，完善的交通和基础设施会提高城镇综合低碳承载能力。
①绿色交通，构建京津冀城镇综合交通网络格局体系，加大城镇间通勤公路建设力度，提高城镇交通运行效率，大力发展公共交通，采用天然气环保公交车，增加、优化公交线路，形成现代化四通八达的城镇公路网；
②绿色建筑，所谓的绿色建筑应该是节约资源和能源的建筑，保护环境和减少污染，京津翼城镇绿色建筑应加快发展走向规模化、普及化，政府应加强对绿色节能建筑的扶持力度；
③水系统，可采用分质、多元供水系统，如优质水和地下水供给城镇居民生活用水，建设污水改良处理、雨水收集相结合的水循环利用体系，改良污水、中水和再生水可以提供为建筑用水、广场景观和绿地用水；
④采暖设施，京津冀城镇大部分家庭能源都消耗在取暖上，首先建筑应采用加厚墙身和密闭多层窗，其次要减少城镇民用小锅炉，不仅浪费能源且烟尘污染严重， 宜采用统一热力站及地埋枝状管集中供热；
⑤环卫系统，城镇垃圾回收资源化处理是实现城镇低碳环卫的重要举措，建立正规回收渠道，完善分类回收产业链结构，让更多垃圾变废为宝。此外还有天然气供应，信息网络，防灾等基础设施建设。
2.2.5 加强绿色规划， 增强居民低碳环保意识 京津冀城镇应充分考虑土地的生态价值和植物的固碳能力，应加大绿植面积的比例。
①科学规划、生态设计，根据城镇的发展规模，确定城镇绿地建设的发展速度与水平，拟定城镇绿地各项定量指标和分期规划目标，京津冀城镇应在实施联体规划绿化基础上设立生态补偿基金共建绿色生态圈，构筑丰富的绿化模式；
②因地制宜，宜绿则绿，京津冀城镇绿化规划提倡宜绿则绿、拆迁增绿、破硬建绿、垂直披绿、开墙透绿、见缝插绿、屋顶造绿等措施拓展绿化空间，乔木、灌木、绿地结合的植物景观比单纯的草坪的吸收碳的能力强，山区城镇要尽力提高干旱、盐碱及石质沟坡、路基的绿化覆盖率，提高土地碳汇；
③广泛参与、爱绿护绿，加大城镇绿化资金投入，进行绿化宣传，使更多的居民参加造林绿化活动，为防止植被树木自然枯萎或者人为破环，提高树木的成活率和使用率，应明确绿植管护机制；
④提高绿化科技、加大造林力度，以林果新品种、林下经济、生态旅游等领域的技术集成创新为重点， 建立一批生态和经济协调发展的生态林业成果技术示范基地，同时整合科技资源，实施绿山富民科技工程，加大绿化造林力度。
城镇化并不是简单的人口比例增加，低碳城镇需要城镇民众更广泛的参与。
①普及低碳意识，普及城镇居民的低碳意识，增强居民实施 “ 低碳城镇”的责任感和紧迫感，低碳生活对于城镇居民来说是态度而非能力；
②倡导低碳行动，提倡城镇居民选择节能住宅，绿色出行，减少一次性用品，拒绝餐桌上的浪费，节约用水，采用节能灯具，拒绝购买过度包装的礼品等，“ 福从俭中求”， 厉行节约是多赢之举。
总体来说，京津冀城镇在土地协同规划、空间整合、经济合作、环境治理等方面的低碳体制和结构方面存在明显障碍，城镇低碳领域合作的机制还不够完善，没有形成协同的低碳创新合力；河北省城镇目前政策措施与管理能力平还远不能满足低碳发展的更高要求，还应提高城镇居民受教育程度和低碳综合素质水平，减少浪费资源、破坏环境的现象；还应加快低碳领域的技术人才培养，为推进低碳模式提供强有力的智力与创新力的支撑等等，最终形成政府主导，全民共同参与，自觉爱护环境，减少污染的低碳发展格局。