上海市新增专项债项目特征、问题及用好专项债项目的思路建议

本文聚焦长三角核心城市上海的新增专项债发行情况，重点分析2015年以来上海新增专项债的发行规模、市区结构、投向领域、主要特征、瓶颈问题等，为上海进一步用足用好专项债提出思路建议。

上海市新增专项债项目特征与问题

2023年上海市新增专项债整体发行节奏较为靠前，前三季度即完成全年新增专项债发行任务，市区项目联动、投向领域集中及区域稳投资等方面作用明显，但项目储备、项目类型、平衡资金等方面仍存在短板与不足。

（一）主要特征

一是联动效应较为显著。

2023年上海市新增专项债项目121个，其中，市本级项目13个，区级项目108个。市区联合投资项目包括黄浦区蓬莱路北侧地块棚户区改造、轨道交通21号线、轨道交通23号线、市域线崇明线、市域线嘉闵线、示范区线、南汇支线7个。7个联动项目2023年新增专项债共发行179.8亿元，占上海市2023年新增专项债比例近45%，市本级和区级通过联动项目有效筹措重大项目建设资金。为了促进长三角一体化发展，市本级、青浦区、闵行区等通过专项债筹措示范区线建设资金，示范区线项目建设总投资约334.9亿元，其中，市本级专项债融资计划规模为119.7亿元，青浦区专项债融资计划规模为8亿元，闵行区专项债融资计划规模为0.9亿元，2023年示范区市区两级专项债实际发行8.5亿元。示范区线将构建起上海市主城区、青浦新城与嘉善、吴江等地的快速骨架交通，成为长三角生态绿色一体化发展示范区的门户线。

二是投向领域较为集中。2023年上海市新增专项债投向交通基础设施、社会事业、生态环保、市政和产业园区基础设施、保障性安居工程五大领域，其中，交通基础设施（58.17%）和保障性安居工程（35%）最为集中（图1），社会事业、生态环保、市政和产业园区项目数量多、但单个项目债券金额较小。细分领域看，交通基础设施以城市轨道交通、市域铁路、国铁、收费公路为主，保障性安居工程以棚户区改造和公共租赁住房土地储备为主，社会事业以卫生健康、学前教育、养老为主。

图1  2023 年上海市新增专项债券投向分析（单位：亿元）

三是区域稳投资效果较好。2023年黄浦、浦东、闵行、普陀4区新增专项债共发行125.2亿元，占16区新增专项债比例超七成。其中，黄浦区新增专项债占其固定资产投资比例约为15.1%， 在16 区中最高，黄浦区固定资产投资增速约为38.3%，在16区中最高（图2），专项债促进区域固定资产投资增长作用明显。

图2  2023 年上海市16区新增专项债券与固定资产投资比较分析

（二）存在问题

一是项目储备规模与大项目支撑均不足。2023年国家发展和改革委员会对专项债申报需求规模按照债券额度的3倍左右（2~4倍）把握，实行差额审批，对专项债项目储备数量和质量均提出较高要求。从2022年底盘活专项债结存限额实际情况看，上海市实际使用结存限额仅为26.1亿元，侧面反映上海市专项债储备项目不足。2023年用于棚户区改造新增专项债102亿元，截至2022年8月，上海市全市成片二级旧里以下房屋改造已全面完成，预计“十四五”后半程将缺少棚改大体量项目支撑。

二是产业相关基础设施专二是产业相关基础设施专项债支撑不够。项债支撑不够。产业园区、文化旅游、乡村振兴等涉及产业细分领域的专项债项目较少，专项债对上海市产业发展支撑不够。不同于棚户区改造、轨道交通、国铁等项目总体规划明确、实施内容具体，产业相关基础设施类项目多与区域开发相关，多面临片区大、主体多、项目杂、类型多等问题，且总体开发计划也在动态变化中，加之项目推进涉及发展改革、规划资源、财政、住建、水务、交通、绿容、街镇等多主体多部门，各方出发点及利益诉求各不相同，项目组合、资金平衡及综合协调等需全局统筹安排。

三是平衡资金来源较为单三是平衡资金来源较为单一。上海市专项债对土地出让收入依赖性较强，项目本身运营收益能力较为欠缺。如轨道交通运营投入大，运营自平衡难度较大，轨道交通专项债还本付息主要来源于轨道交通建设基金，轨道交通建设基金的实质仍是土地出让收入计提。在当前房地产市场低迷、土地市场遇冷、出地速度放缓的情况下，需要避免过分依赖土地出让收入策划专项债项目。

进一步推动上海市用好专项债项目的思路建议

根据2023年10月国务院常务会议要求，2024年专项债投向领域整体保持不变，但保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。2024年，上海市将继续围绕国家关于专项债投向要求，夯实交通基础设施领域专项债发行优势，加强在城中村改造、保障性住房等领域策划更多的专项债项目，促进上海市达成2024年全年计划完成投资2300亿元的投资目标。

（一）全市层面：加强国家政策导向与上海市城市发展有机政策导向有机结合，加快专项债项目储备，增加项目数量，提高项目质量

一是全面响应国家投向领一是全面响应国家投向领域。域。在国家支持但上海市未发行领域，加大项目探索与尝试。如根据《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2023-2026年）》，在智慧停车、智能化养老基础设施、低空智能融合飞行等领域探索新型基础设施专项债。密切跟踪国家最新政策动向，如国务院提出通过地方政府专项债券支持符合条件的银发经济产业项目，在养老事业方面策划专项债项目。

二是锁定全市目标任务要二是锁定全市目标任务要求。求。围绕上海市“十四五”发展目标及2024年上海市政府工作报告主要任务，继续加大专项债项目储备。围绕轨道交通、国铁等交通基础设施领域继续用足专项债，勇于在跨省、市域基础设施项目上探索使用专项债，加大浦东引领区、临港新片区、五大新城、南北转型、崇明生态岛等重点区域重大项目使用专项债，通过专项债推进文旅设施、绿色低碳、城市治理、民心工程等重大工程和重大项目建设。

（二）市本级层面：发挥专项债用于市级重大项目的引领作用，推动长三角一体化、五个新城、南北转型等重点区域发展城

一是打捆组合市级交通项目。上海市在交通基础设施领域缺少综合交通枢纽专项债项目，建议整体策划上海市级综合交通枢纽项目，优先支持长三角一体化综合交通基础设施建设。平衡资金来源上，参照轨道交通建设基金、污水处理费、基础设施配套费等用途规定，出台市级层面关于市级重点投向平衡资金来源的相关支持文件，专项用于市级重大项目平衡资金。同时，盘点市级推进的重大项目，与周边的站点、站场等有一定收益的重大工程、沿线可新建或改建的停车场设施打捆组合，提升专项收入作为专项债还本付息的比例。

二是继续做好市区联动项目。聚焦新一轮民心工程，结合长三角一体化、五个新城、南北转型等重点区域建设，推动市区联动项目，加快依托专项债解决前期关键启动资金，破解区域资金瓶颈。

（三）区级层面：分区分类策划专项债项目，助力城中村改造和保障性住房建设，加快产业融合发展，支持中心城区配套设施更新

一是探索城中村改造基础设施专项债。按照上海市委、市政府工作部署，到2025年中心城区周边“城中村”改造项目全面完成，到2032年“城中村”改造项目全面完成，建议浦东、闵行、宝山等区加强城中村改造基础设施专项债项目策划。在城中村改造项目采取实施方案审批模式下，优化审批机制，按照专项债申报要求增加可行性研究报告审批，做好相关部门协调配合工作。

二是研究探索保障性住房专项债。上海市在公共租赁住房土地储备和保障性租赁住房建设均已成功发行专项债，建议依托全市在建和待建大型居住社区及城中村改造工程，按照土地供应和封闭管理要求，加强研究配售型保障性住房专项债的发行主体和还款来源等，探索推动保障性住房专项债项目。

三是加大产业发展类基础设施专项债。结合乡村振兴与乡村旅游建设、农业转型升级与生态环境保护等，建议远郊区域加大农业产业园、乡村振兴、文化旅游、养老产业等方向专项债项目策划。依托国家级和省市级产业园区，建议近郊区策划产业园区基础设施专项债。

四是推动改扩建类项目使用专项债。聚焦城市更新及配套设施改扩建需求，挖潜项目相关收益，建议中心城区在老旧小区改造、文旅和体育设施改扩建上策划收益自平衡专项债项目，关注“一老一小”设施改扩建需求，实现适老化配套设施及儿童友好型城市基础设施使用专项债资金。