EOD模式在独立工矿区中的实践探析——以某试点项目为例

四川省珙县独立工矿区生态综合治理与绿色产业融合发展EOD项目实施范围主要包含白皎煤矿、杉木树煤矿、红卫煤矿、芙蓉煤矿区域以及串联四大矿区的巡场河河流及支流流域。本项目的生态综合治理主要针对实施范围内的矿山生态修复、矿区绿色生态廊道、矿区水环境治理，同时通过生态环境治理后的环境提升，融合发展文旅产业园、物流中心、资源循环综合利用产业园、夜间经济、康养中心等绿色产业，实现“以产带治”“以肥养瘦”，将生态环境治理带来的经济价值内部化，促进珙县地方经济健康可持续发展。

一、EOD模式发展现状

自十八大以来，我国生态文明建设迈上了新的台阶。2016年国务院印发的《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》中提出探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式意义，生态环境部于2018年在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中首次官方提出EOD模式。近年来国家对EOD模式的重视程度日益增强，多个部委已发布十余项政策大力推进实施EOD模式，标志着EOD模式发展到了一个新的阶段，EOD模式已逐步成为国家引导生态保护、环境修复和绿色产业发展的主要模式之一[1]。我国生态环境治理模式的重点由政府和社会资本合作模式逐步转变为EOD模式，治理方向也逐步转向以生态修复、碳达峰、碳中和等为主的人与自然和谐共生。2023年12月，生态环境部等四部门联合印发了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，明确提出EOD模式是通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式，是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践，有利于积极稳妥推进生态产品经营开发，推动生态产品价值有效实现。

二、珙县独立工矿区生态环境存在的问题

煤炭是珙县的主体能源，而煤炭的大量开采导致地表崩塌、沉降和塌陷，形成大面积沉陷区。沉陷区一方面造成矿区农业和建设用地紧张，人地矛盾十分突出；另一方面引发相应的环境污染、水土流失、土地盐渍化等生态环境问题，已成为制约珙县经济社会发展的沉疴痼疾。随着该地区生态环境综合治理相关项目的持续实施，生态环境破坏趋势基本得到控制，生态环境有效好转，但仍存在以下问题：

（一）废弃矿山数多且广，综合治理任务较重

珙县矿产资源丰富，矿产资源开采历史悠久，现有历史遗留废弃矿山面积183.73公顷。而珙县煤矿开采已有百年历史，按2015年全市煤炭产量推算，珙县煤矿服务年限不足20年。在国家对矿产资源的综合治理下，地方煤矿相继实施政策性关闭破产，矿产品税收占财政收入的比重逐年下降。随着煤炭资源可采储量的大幅度减少，珙县已关闭煤矿20家。其他矿井也是“带病”运行，瓦斯及地下水溢出量升高等多种隐患加剧，矿井安全面临着各种突发性威胁，安全投入和矿井改造成本加大。矿山开采活动不仅破坏了矿山地形地貌、生态景观，还压占耕地，引发含水层结构破坏、地表水土污染、地质灾害等一系列环境问题，特别是城镇周边废弃矿山的地质灾害隐患尤为突出，严重威胁人民群众生命财产安全，制约了区域社会、经济的发展。

珙县城镇周边现有地质灾害隐患点14处，均为崩塌灾害，分布于巡场镇、珙泉镇场镇周边，其中巡场镇6处，包括大型崩塌1处，中型崩塌2处，小型崩塌3处；珙泉镇8处，包括中型崩塌2处，小型崩塌6处。珙县城区人口密度大，土地资源相对较少，人地矛盾较为突出，因此在房屋建筑过程中多对房屋后侧的斜坡进行切削，形成了较多的陡峻地形，甚至在某种情况下开挖形成了基岩凹腔，为崩塌灾害的发生提供了有利的临空面。受降雨、重力以及风的吹动等外力影响，引发岩体产生崩塌，造成人员伤亡和财产损失。

（二）生态空间不断挤占，石漠化问题日益凸显

珙县生态空间涵盖了生态保护红线、重要河流及生态保护极重要区，近年来随着社会经济快速发展，城镇化、工业化加速推进，基础设施项目建设，以及矿产资源开发强度增加，这些开发活动带来了植被破坏、栖息地侵扰、环境污染等问题，生态环境支撑力被削弱。对生态空间的破坏和挤占活动，缩减了珍稀野生动植物栖息地面积，加重了栖息地生境破碎化，严重威胁生物多样性。同时，降雨冲刷、植被减少以及人类耕作活动扰动，导致石漠化问题日益凸显，生态环境日益恶化。

（三）地表植被遭到破坏，水土流失持续加剧

由于多年来矿山开采对植被的破坏和土地的侵蚀，裸露土地面积范围越来越大，裸露程度逐渐加深，生态环境破坏日趋严重。矿山工业广场的建设、矸石堆放、开山修路、地面塌陷与露天采矿剥离破坏了四大矿区森林植被。历史矿区开采导致表土疏松、空气湿度下降、风蚀和水土流失加剧，对地表植被产生直接破坏；同时露天矿坑和井工矿排水也会使地下水位下降，造成土地资源贫瘠，再加上沟槽分布较不合理，极大加快了地表水径流速度，促使水土流失日益严重化。

（四）生态环境总体脆弱，地质灾害危险加重

多年的矿山开采引发的环境污染、水土流失、土地盐渍化等生态环境问题日趋严重。煤炭、硫铁矿开采过程中产生的矿井水约40万吨/年，除少量循环利用外，大部分外排，对地表河流等水资源造成的污染大，直接威胁到人畜饮水安全，治理成本高。煤矸石和采矿弃渣随采随弃，对环境存在极大危害。同时矿山的开采引发一系列地质环境危害，如地下水水位下降、导致地裂缝及地面塌陷、滑坡、崩塌等。目前，因采矿区形成地质灾害隐患共计48处（其中，灾害类型有崩塌16处、不稳定斜坡1处、地裂缝17处、地面塌陷2处、滑坡12处），威胁约3000余人生命安全，经济损失近1.8亿元。

（五）基础设施仍然薄弱，人居环境有待提升

珙县独立工矿区建筑及基础设施大多建成于上世纪七、八十年代，缺乏整体规划，建设水平低，资源枯竭后，资金投入少，建筑物及设施老化严重，远不能满足发展需求。矿区排污管道和污水处理基础设施不完善；供水管道陈旧，锈蚀严重，极易造成二次污染和供水中断；矿区内各公共服务配套设施老化，承载力明显不足，制约了珙县经济转型发展。近年来，珙县人居环境治理工作取得了显著的成效，但部分地区因废旧建筑遗留资产利用率较低，环卫设施缺乏，公共服务配套设施不完善、不健全，仍存在垃圾乱扔，污水乱排，整体建筑风貌脏乱的情况。

三、矿区生态环境保护与产业融合发展思路

（一）依托矿区生态修复发展文旅产业在珙县及其周边地区，有大约19.1241km2的采矿废弃地，主要为土地资源破坏区域和煤矸石场等，存在着地面塌陷、地裂缝、滑坡等地质灾害隐患及次生灾害隐患。因此拟在矿区对原有自然景观、森林植被开展生态修复，在实施生态修复内容的基础上发展生态文化旅游产业，即在矿山景观的基础上，充分利用废弃的矿坑和设备，进行合理的景观规划设计和旅游基础设施建设，打造非物质文化遗产馆、博物馆、文化馆及演艺剧场、三线建设主题公园、矿区再就业培训中心以及相关的配套基础设施建设等。利用“矿区生态修复+文旅产业”的模式，以生态文化旅游为核心，通过文化休闲和主题游玩，实现经济效益、生态效益和社会效益的统一。

（二）依托矿区遗留场地发展现代物流

通过统筹利用已关闭的杉木树煤矿和白皎煤矿的煤坪、杉木树煤矿的铁路装车系统和两矿工业场地，以及矿区闲置物流配套运输线路，大力发展多式联运，加强物流园区、工矿企业等铁路专用线建设，为砂石、矿石等大宗货物运输方式调整创造有利环境，实现大宗砂石货物运输“公转铁”，减少公路运输量，增加铁路运输量。积极构建集通道、枢纽、网络、平台于一体的物流体系，围绕宜威高速公路、成贵货运铁路等重大交通项目，培育和引进一批重点现代物流企业，着力打造区域物流枢纽。加快推进现代综合物流园建设，大力发展供应链物流、冷链物流、智能物流。在巡场镇建设商贸物流园，建设区域仓储配送中心，提升货物运输、仓储、快递服务能力，提升县域矿产资源物流能力，同时完善矿区加油、车辆维护、废旧回收等配套设施。

（三）依托矿区尾矿资源发展绿色建材

独立工矿区的综合治理产生的建设用地指标除了可用于产业项目的发展，也为绿色产业的导入提供了大量的用地空间，可促进产业导入和集聚发展，从而使产品和服务价值提高。建议以尾矿资源以及非煤矿山废弃工业场地为依托，新建综合能源利用、绿色建材标准化厂房，全流程清洁化、循环化、低碳化改造，充分发挥珙县资源禀赋优势和区位优势，开发新型建筑材料、精深加工玻璃、特种陶瓷等高端产品，积极推动建材产业向机械化、智能化、绿色化发展，打造新型绿色建材产业集群。在新型能源、绿色建材、机械精加工、玄武岩、特色农业、现代服务业等绿色低碳产业形成突破，实现资源价值溢价利用。

（四）依托矿区河流水环境治理打造滨河夜间经济

通过治理提升矿区人居环境以及清溪河沿滨河两侧水域，打造滨河古僰苗文化风格和夜游（船游）清溪河的场景，创建“僰乡歌会”等文化活动品牌，建设珙县特色文化展示长廊以及集餐饮、娱乐为一体的特色商业街区项目。整体提升城区公共服务水平，丰富城镇居民的休闲生活内容和形式，满足城镇居民户外活动需求，着力打造川南文旅名城、美食之城和休闲娱乐康养胜地，丰富夜间消费、节假日消费场景，从而带动当地经济的发展。

四、推进珙县生态与产业融合发展的对策

（一）强化生态治理与产业融合发展的顶层设计

四川省持续把生态文明建设和生态环境保护摆在优先发展的重大战略地位，为珙县坚定走生态优先、绿色发展之路指明了方向，同时明确了珙县生态环境保护工作的重点。要实现生态与产业融合发展的目标，需要从县政府层面出台相关指导意见，促进产业生态化和生态产业化的发展，制定财政、税收、土地、资源、金融等方面的支持政策，加大对矿区生态环境修复与关联性产业融合发展的支持，增强关联性产业的整体竞争力。建立生态补偿及奖励机制，激发社会资本的内核发展动力。

（二）加强生态与产业融合项目的资金支持力度

利用现有中央、省市各类资金渠道，加强与发改、财政、生态环保等部门沟通协调，及早落实项目申报信息、申报条件，积极争取专项建设基金和各类金融资金投入生态环境特色产业发展项目，同时，从县级层面配套相关资金政策。以财政资金为引导，充分利用社会资本，引导地方金融机构向有产业化前景的生态项目和服务于生态的产业化项目重点倾斜。探索多种融资模式，促进生态与产业融合发展，推广特许经营、招商引资、PPP等融资模式，建立生态与产业融合发展的多元化投融资机制。

（三）构建生态产品供给机制，促进产业融合发展

建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径。生态产品作为一种特殊的公共产品，在价值体系的实现过程中，积极探索资源定价、生态补偿、使用者付费、政府购买服务等有偿使用模式，做到“谁受益、谁承担”和“谁治理、谁受益”。推进生态建设项目的企业化经营和产业化运作，运用授权开发、公开招标、经营权转让等方式把生态项目推向市场主体，将生态产品市场化经营落到实处，强化生态资源的自我造血功能。

五、结束语

EOD模式是生态环境治理模式的重大创新，本文结合珙县独立工矿区的现状和问题，为珙县生态环境和产业发展提供了发展思路和对策建议。通过治理成效为产业开发带来增量收益，并依靠产业收益反哺生态环境治理的投入，形成了具有珙县特色的独立工矿区综合治理路径和模式，对我国其他资源型城市转型发展具有重要的参考价值[2]。