山西长治市壶关县小山南村实用性村庄规划编制探讨

　　随着国土空间规划体系的建立，现阶段村庄规划的定位也发生了变化，既要满足“多规合一”的要求，又要满足实用性村庄规划发展、落实乡村振兴战略的要求。文章结合小山南村实用性村庄规划编制中存在的问题，分析国土空间规划体系建立对村庄规划编制的影响，并提出相应的对策。

　　1 国土空间规划体系下村庄规划编制分析

　　1.1 村庄规划定位的转变

　　2019年5月28日，国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见([2019]18号)》，明确村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划;明确在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，编制“多规合一”的实用性村庄规划。

　　在国土空间规划体系中，将详细规划分为城镇开发边界内和城镇开发边界外的详细规划，城镇开发边界外的详细规划分为功能单元规划、乡村规划。在新的国土空间规划体系中，村庄规划的定位发生了改变，更注重修建性详细规划范畴，故村庄规划编制要满足实用性要求，以便指导村庄规划具体建设。

　　1.2 由“单一规划”转变为“多规合一”

　　在土地利用总体规划中，村庄规划主要注重耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、新增建设用地指标等约束性指标控制以及土地用途与管制区的严格控制，但对村庄内部具体建设缺乏明确的引导，对产业发展布局以及公共基础建设内容缺乏考虑。

　　城乡规划中村庄规划注重建设用地的具体建设以及产业发展的布局，同时兼顾公共基础建设，但对耕地保护以及建设用地总规模等约束性指标考虑较少，不利于耕地保护与建设发展动态平衡发展。随着规划部门职能的整合和空间规划体系的建立，村庄规划由原来的“单一规划”转变为“多规合一”，编制“多规合一”的实用性村庄规划，要突出生态优先、节约优先的原则，统筹谋划村庄发展目标，落实生态保护红线，统筹耕地和永久基本农田保护，重视调整优化村域土地利用布局，盘活利用农村零星分散的存量建设用地，统筹布局农村生产、生活、生态空间，合理安排农村产业发展、耕地保护、村庄建设、生态修复、公共设施等各类用地，明确各类设施建设要求。

　　1.3 更加强调规划的实用性

　　构建国土空间规划体系提出，要有机融合村土地利用规划、村庄建设规划，即用约束性指标/目标控制村庄无序发展、占用耕地的情况，根据村庄分类和国土空间开发保护的实际需要，合理确定规划内容深度和工作重点，编制能用、管用、好用的实用性村庄规划，在村域内最终形成“一张蓝图、一本规划”。

　　2 村庄规划编制中存在的问题

　　2.1 新增建设用地指标难以落实

　　《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》指出，村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，同时要求一般不再新增产业用地。总体而言，村庄建设用地规模变化量不大。

　　严格落实上位空间规划的永久基本农田保护线、生态保护红线，严格控制城镇开发边界线的无限扩延。新增建设用地指标难以落实体现在以下两方面：一方面，不突破上位空间规划建设用地总规模、耕地保有量不减少约束性指标，新增建设用地指标紧缺，除用于落实国家级、省市县级重点项目，村级项目的落实受到限制;另一方面，为保证不增加建设用地总规模，可通过拆旧建新置换新增建设用地指标，但大规模的拆旧区已纳入县级增减挂钩项目里，单户单宅的拆除置换新增建设用地指标可行性不强，原因主要是不利于节约集约用地政策要求，且投入成本过大。

　　2.2 对村民精神层面关注不够

　　村庄规划编制主要解决了村庄建设、村庄发展的问题，重点从产业发展、风貌建设、国土综合整治方面规划，更多地关注了物质层面的需求，重心主要集中在提高村民收入、改善人居环境等方面。但对村民精神层面的需求关注度不高。村庄规划建设坚持以人为本，加强农村精神文明建设，进一步满足村民在精神层面的需求，重点解决留守儿童、空巢老人等问题。

　　3 实例分析

　　3.1 概况

　　小山南村是壶关县龙泉镇辖区的行政村之一，位于县城西南3公里处，东面与长治市郊区相邻，西面是四家池，南面毗邻三家村。从小山南村车行10分钟可到达龙泉镇，车行20分钟可到达壶关县，出行交通便利。

　　小山南村2020年全村户籍人口841人，总户数308户，常住人口820人，共285户。其中6-15岁95人，60岁以上110人，80岁以上12人，村内60岁以上的人口数为112人，占总人口数的14%。根据对村庄人口变化情况的统计分析，小山南村现状人口处于持续稳定阶段，但从人口年龄结构来看，逐步趋于老龄化。

　　小山南村主导产业为第一产业和第三产业(见图1、图2)。第一产业：在农业方面，小山南村主要种植玉米，畜牧业以羊、猪、鸡为主，村域内有一处养鸡场;除此以外，小山南村依托紫团公司产业链，结合村情实际，发展了蔬菜大棚40余座以及紫丰有机肥料项目，带动了30余户80余人实现了增收;建设了100KW村级光伏发电站，年收益10万元左右。义德盛乡合作社发展了100亩旱地西红柿种植，带动20余名贫困人口人均增收4000元。第二产业：小山南村有1家迅佑生物科技有限公司，主要经营饲料添加剂的研发、生产和养殖技术服务。第三产业：村庄陶艺体验旅游项目一期工程已完工，旅游产业正处于蓬勃发展阶段，项目建成后，将实现村集体经济持续壮大，群众的增收渠道进一步拓宽，但旅游设施还有待提高。

　　3.2 规划定位

　　《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，分类推进乡村发展应顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。根据规划分类，小山南村属于集聚提升类村庄。

　　依托现有的产业资源、人文资源及自然资源条件，引入“电商+直播”新型业态，构建“农业+陶艺+教育+电商+旅游”的区域产业体系，将小山南村打造成能带领村民致富的产业发展型乡村、能体验浓浓耕读陶文化的艺术型乡村(见图3)、能引导电子商务创新发展的网红型乡村、能代表壶关地区乡村振兴战略建设成果的样板型乡村、能体现长治地区绿色生态文明的美丽宜居示范型乡村、能承担长治地区区域性综合服务职能的集聚性功能型乡村。

图1 民意调查统计图

图2 村庄现状问题汇总

　　3.3 村域综合整治

　　1)国土综合整治与生态修复。小山南村现有废弃采矿用地2处，应加快废弃地的生态重建、破损农地的修复，治理内容以生态修复和污染治理为主。土地复垦项目主要为闲置用地和低效用地复垦。对村庄东部、南部旧村区域闲置宅基地和废弃宅基地开展整治工程，推进农村土地节约利用，提高土地利用率，改善人居环境。

　　2)人居环境提升。人居环境提升主要包括整治类和拆除类两方面。整治类：局部整治与全面整治弹性实施，对于现状较新、外墙面为面砖或涂料、平顶、外观较好但局部有违章搭盖、屋顶杂乱等情况的农房，应根据现状进行平改坡以及必要的更换门窗、栏杆等局部整治;对于改革开放后所建、无地域特征、老旧或外观较差及处于重要地段对景观影响较大的农房，应结合乡村整体风貌特征进行全面有机整治提升。拆除类：对于两违搭建，临时、棚、简、破等建筑，拆除临时用地上修建生活、生产用房(棚)、自行开垦菜地果园等永久性、半永久性建筑物(构筑物)的行为;拆除在原有宅基地或其他建筑上擅自加建二层及以上楼层。

　　3.4 村庄规划编制存在的问题

　　3.4.1 基本农田与“三调”冲突情况

　　永久基本农田与“三调”数据冲突的面积为58.0863公顷。由于永久基本农田划定受精度、准确度等因素影响，出现永久基本农田红线与村庄建设用地重叠现象。

　　规划建议下一步基本农田核实整改工作中依法依规整改。1)调整建议：规划将保留永久基本农田内的园地、林地、草地等用地;永久基本农田划定之前已建成建设用地建议复耕，逐步调出建设用地。2)补划建议：按照1:1.5的比例划定永久基本农田储备区。按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求进行补划，补划的永久基本农田必须是坡度小于25度的耕地，原则上与现有永久基本农田集中连片。

　　3.4.2 村庄规划与上位规划无法更好衔接上位空间规划尚未批复，约束性指标和目标无法完全落实上位空间规划，所以存在村庄规划编制完成后无法备案，无法落实到空间规划“一张图”中，村庄建设项目用地报批工作不能进一步开展。

　　4 结论与建议

　　国土空间规划体系下村庄规划的编制要全方面全要素为村庄具体建设提供实用性的指导意见。要以第三次国土调查底数为基数，结合土地确权数据和实测地形图，落实耕地保有量、永久基本农田、建设用地总规模以及生态保护红线等指标的约束，统筹考虑产业发展空间和基础设施公共服务设施的布局，深化村庄建设发展的详细规划，形成“多规合一”具有实操性的村庄规划，同时保证与“一张图”数据的统一性。调研过程中，要充分重视村民对规划编制的意见，不大拆大建村庄悠久历史建筑，尽量保留村庄原始风貌，让村民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

　　综上，为使村庄规划与上位规划更好地衔接，建议把主要目标/指标、“三区三线”落实到位，给村庄规划留下发展的弹性空间;此外，要制定出台村庄规划相应的实施政策，以便惠民项目更快更好落地，村庄更快更好发展。(作者：刘彦利)